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MORO "Regionale Landschaftsgestaltung"

Welchen Beitrag kann die räumliche Planung zu einer aktiven Landschaftspolitik im Sinne der Europäischen Landschaftskonvention leisten? Dies ist die zentrale Frage, die das Forschungsfeld in regionalen Modellvorhaben untersucht. Zudem werden Vorschläge erarbeitet, wie sich die regionale Landschaftsgestaltung als Planungsaufgabe und Umsetzungsstrategie verstetigen lässt. Die Konzeption des Forschungsfeldes basiert auf den Ergebnissen der MORO-Vorstudie "Regionale Landschaftsgestaltung", die bereits wesentliche Fragen und Aspekte ausführlich thematisiert.

Projektstart: Oktober 2016

Ausgangslage

Für den umfassenden und dynamischen Landschaftswandel der letzten Jahrzehnte gibt  es vielfältige Gründe: der Klima- und agrarstrukturelle Wandel, die Energiewende und die anhaltende Siedlungsexpansion. Die Auswirkungen betreffen nicht alle Regionen gleichermaßen. So führt beispielsweise der Ausbau regenerativer Energien insbesondere in vielen ländlichen Regionen zu großräumigen Veränderungen der Landschaftsqualitäten und Landschaftsbilder. Auch wenn viele die Energiewende befürworten, stoßen die konkreten Vorhaben vor Ort oft auf Akzeptanzprobleme. Kritische Stimmen aus Politik und Bevölkerung stellen infrage, ob das, was im Zuge der Transformationsprozesse an (Alltags-)Landschaften als "Nebenprodukt" entsteht, tatsächlich die gewünschten Lebensqualitäten bietet.

Nicht der Wandel der Landschaften an sich ist das Problem. Vielmehr verbindet sich mit dem Landschaftswandel die Frage, ob die räumliche Entwicklung den "kulturlandschaftlichen Leitbildvorstellungen" gerecht wird. Sind Transformationsprozesse im Sinne einer integrierten Landschaftsentwicklung plan- und steuerbar? Welchen Beitrag kann die räumliche Planung in diesem Zusammenhang leisten; welche Rolle kommt ihr zu?

Gesetzlich normiert ist der Landschaftsbegriff zum Beispiel über das Raumordnungsgesetz (ROG) oder das Bundesnaturschutzgesetz (BNatSchG ). Das BNatSchG spricht dabei nicht sowohl von "Kulturlandschaften" als auch von "Naturlandschaften": "Zur dauerhaften Sicherung der Vielfalt, Eigenart und Schönheit sowie des Erholungswertes von Natur und Landschaft sind insbesondere 1. Naturlandschaften und historisch gewachsene Kulturlandschaften, auch mit ihren Kultur-, Bau- und Bodendenkmälern, vor Verunstaltung, Zersiedelung und sonstigen Beeinträchtigungen zu bewahren, 2. zum Zweck der Erholung in
der freien Landschaft nach ihrer Beschaffenheit und Lage geeignete Flächen vor allem im besiedelten und siedlungsnahen Bereich zu schützen und zugänglich zu machen" (BNatSchG § 1 Abs. 4).

Sowohl das Raumordnungsgesetz als auch die Leitbilder zur Raumentwicklung der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) formulieren den expliziten Auftrag, sich im Kontext der Raumordnung mit Landschaften zu befassen. Gemäß dem Grundsatz in § 2 (2) 5 Raumordnungsgesetz (ROG) sind "Kulturlandschaften [...] zu erhalten und zu entwickeln". Ebenso sind "historisch geprägte und gewachsene Kulturlandschaften [...] in ihren prägenden Merkmalen und mit ihren Kultur- und Naturdenkmälern zu erhalten. Die unterschiedlichen Landschaftstypen und Nutzungen der Teilräume sind mit den Zielen eines harmonischen Nebeneinanders, der Überwindung von Strukturproblemen und zur Schaffung neuer wirtschaftlicher und kultureller Konzeptionen zu gestalten und weiterzuentwickeln. Es sind die räumlichen Voraussetzungen dafür zu schaffen, dass die Land- und Forstwirtschaft ihren Beitrag dazu leisten kann, die natürlichen Lebensgrundlagen in ländlichen Räumen zu schützen sowie Natur und Landschaft zu pflegen und zu gestalten."

Im März 2016 verabschiedete die MKRO eine aktualisierte Fassung der Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland (MKRO 2016). Im Leitbild "Raumnutzungen steuern und nachhaltig entwickeln" heißt es zum Aspekt "Kulturlandschaften gestalten": "Die vielfältigen Kulturlandschaften mit ihren prägenden Merkmalen und Kultur- und Naturdenkmälern sollen behutsam weiterentwickelt werden. Ziel ist es, ein Gleichgewicht zwischen dem Erhalt regionaler Werte und neuen Nutzungs- und Gestaltungsanforderungen zu finden. Nutzungen im Außenbereich, wie erneuerbare Energien, Rohstoffabbau, Netzausbau, Deponien sowie sonstige technische Anlagen, sollen verträglich in die Kulturlandschaften integriert werden" (MKRO 2016: 15).

Hierbei wird deutlich, dass sich der Planungsauftrag zum einen auf die Sicherung besonderer Landschaftsqualitäten (Landschaft als "Schutzgut"), zum anderen auf eine aktive Landschaftsgestaltung (Landschaftsentwicklung  als "Gestaltungsaufgabe") bezieht.

Auch wenn der Raumordnung und Landschaftsplanung dafür vielfältige formale und informelle Instrumentarien zur Verfügung stehen, so zeigen sich in der Planungspraxis zum Teil erhebliche Defizite, die vorhandenen Steuerungsinstrumente und -mechanismen auszuschöpfen. Zudem ist von einem hohen Entwicklungs- und Innovationspotenzial auszugehen – alleine durch eine intensivere und ressortübergreifende Verschränkung mit anderen Fachpolitiken und deren Steuerungsmechanismen.

Vielfach fehlen auch schlichtweg die erforderlichen (Planungs-)Grundlagen, um eine Gestaltungsaufgabe zu bewältigen: Das heißt, es liegen keine oder nur unzureichende Informationen zur Bewertung von Landschaften und Landschaftsbildern wie auch zur Bewertung des Landschaftswandels selbst vor. Aber gerade dort, wo Transformationsprozesse die Landschaft tiefgreifend und großräumig verändern, wo sich Widerstand in der Bevölkerung gegen diese Veränderungen regt und es zu teilweise schwierigen Konfliktlagen kommt, sind belastbare und akzeptierte Bewertungsmethoden und -grundlagen eine zentrale Voraussetzung für Dialog, Planung und Lösungsfindung.


Regionale Landschaftsgestaltung ist eine Querschnittsaufgabe. 

Die Akteursorientierung spielt im Forschungsfeld eine herausragende Rolle. Den Akteuren der räumlichen Planung sind gerade bei regionalen Gestaltungsaufgaben, bei bodengebundenen Nutzungen oder bei der Umsetzung konkreter Maßnahmen enge Grenzen gesetzt. Nur die intensive Kooperation mit Akteuren anderer Fachpolitiken sowie mit Landnutzern und Betroffenen wird dieser Querschnittsaufgabe mit dem Ziel nachhaltiger und integrierter Entwicklung gerecht.

Deshalb gilt es, die spezifischen Perspektiven, Belange und Handlungslogiken aller Akteure stärker als bisher in die Planungsprozesse einzubeziehen. Erfordernisse und Mechanismen regionaler Wertschöpfung müssen ebenso berücksichtigt werden, wie die Handlungsoptionen, die sich durch die Umsetzung von EU-Richtlinien oder von Konzepten zu Grüner Infrastruktur, Klimaanpassung oder Ökosystemdienstleistungen ergeben. Nur so lässt sich der Landschaftswandel effektiv gestalten, planen und umsetzen.

Die Möglichkeiten einer aktiven Landschaftspolitik, wie sie die Europäische Landschaftskonvention fordert (Art. 5, 6), lassen sich nicht alleine im Alltagsgeschäft der räumlichen Planung erkunden. Forschungs- und Förderprogramme, Modellvorhaben und Pilotprojekte müssen hier unterstützen. Nur so lassen sich die Chancen und Grenzen einer regionalen Landschaftsgestaltung aufzeigen.


Ziel

In Modellvorhaben werden Steuerungsinstrumente und -mechanismen zum Landschaftswandel auf Bundesebene vertieft ausgelotet und innovative Ansätze erprobt, um für alle Ebenen der räumlichen Planung und Raumentwicklung übertragbare Lösungen und Handlungsempfehlungen zur regionalen Landschaftsgestaltung zu entwickeln. Im Zentrum steht Frage, welchen Beitrag die räumliche Planung zu einer aktiven Landschaftspolitik im Sinne der Europäischen Landschaftskonvention leisten kann.

Dabei werden unterschiedliche Aspekte relevant:

  • Methoden, um belastbare Grundlagen für einen fachlichen, politischen und öffentlichen Diskurs um den "Wert" von Landschaften und die Beurteilung des Landschaftswandels zu legen
  • Strategien, um Planungsinstrumente und Steuerungsoptionen im Rahmen der gesetzlichen Regelungen besser nutzen und über die Planungsebenen hinweg enger verschränken zu können
  • Sektorpolitiken und Förderoptionen, um eine bessere Vernetzung der Raumpolitiken untereinander zu erreichen und das Thema Landschaft dort aktiv zu platzieren
  • Governance-Strukturen, um unter anderem politische Entscheidungsträger, Akteure der Transformation, Landnutzer und Bevölkerung in den Gestaltungsprozess einbeziehen zu können und erste Strukturen für
    eine mögliche Verstetigung zu schaffen
  • Kreative Räume und Experimentierfelder, um neue Strategien austesten zu können

Zusatzinformationen

  • Logo Modellvorhaben der Raumordnung - Landschaftsgestaltung

Kontakt

Gisela Beckmann
Referat I 6 – Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung
Tel.: +49 228 99401-2305
Dr. Fabian Dosch
Referat I 6 - Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung
Tel.: +49 228 99401-2160