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Potenziale für transnationale und grenzüberschreitende Partnerschaften durch Nutzung des Instruments der EVTZ

Ergebnisse

EVTZ - eine Bestandsaufnahme

Prinzipiell differenzieren sich "Europäische Verbünde für territoriale Zusammenarbeit (EVTZ)" entsprechend der EVTZ-Verordnung (KOM 1082/2006) entlang dreier Kriterien:

  • nach der Art der Finanzierung - mit und ohne Förderung der Strukturfonds;
  • nach der territorialen Ausrichtung - grenzüberschreitend, transnational und interregional;
  • nach der thematischen Vielfalt - themenübergreifend bzw. programmatisch einerseits und themen- bzw. projektspezifisch andererseits.

Im November 2013 gab es 41 EVTZ in Europa. Weitere EVTZ befinden sich in Gründung. Die große Mehrzahl der bisher bestehenden EVTZ lässt sich der grenzüberschreitenden und themenübergreifenden Zusammenarbeit zuordnen. EVTZ der transnationalen Zusammenarbeit bestehen bisher nicht und nur wenige Gründungsprozesse von EVTZ der interregionalen Zusammenarbeit wurden bisher abgeschlossen.

Für und Wider von EVTZ

Ein EVTZ ermöglicht die Bildung einer breit angelegten und rechtlich strukturierten Partnerschaft in der territorialen Zusammenarbeit, die weitergehende Interventionskapazitäten über Grenzen hinweg entwickeln und eine große Bandbreite an Maßnahmen umsetzen kann. Teils sehr heterogene rechtliche Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit werden vereinfacht. Durch die eigene Rechtspersönlichkeit hebt sich der EVTZ von anderen Formen der territorialen Zusammenarbeit ab. Die Gründung eines EVTZ basiert häufig auf dem Bestreben, eine sichtbare und dauerhafte Struktur der territorialen Zusammenarbeit einzurichten, gemeinsame Wachstumsstrategien zu entwerfen sowie gemeinsame Projekte, Infrastrukturen oder Umweltressourcen zu verwalten. Die grundsätzlichen Vorteile von EVTZ kommen in der Alltagspraxis jedoch nicht immer zum Tragen. Je nach Kontext kann es eine Reihe von Argumenten geben, die gegen die Bildung eines EVTZ sprechen. Häufig genannt werden:

  • bestehende Kooperationsstrukturen seien ausreichend und es werde kein Mehrwert identifiziert;
  • es komme zu einer potenziellen Konkurrenz zwischen unterschiedlichen Strukturen;
  • territoriale Zusammenarbeit werde als Außenpolitik angesehen;
  • formelle Hindernisse erschwerten oder verhinderten die Gründung;
  • Erwartung von praktischen Problemen bei der Gründung und Umsetzung des EVTZ;
  • unterschiedliche verfassungsrechtliche Rollen lokaler und regionaler Gebietskörperschaften in den beteiligten Staaten.

Darüber hinaus wurde zumindest in der Vergangenheit die Gründung von EVTZ wegen unzureichendem Wissen und mangelnder Erfahrungen im Umgang mit diesem Instrument behindert.

Weitere Analysen, die sich auf unterschiedliche Typen von EVTZ beziehen, haben gezeigt, dass diese allgemein genannten Argumente des Für und Wider je nach Anwendungsgegenstand und Zielsetzung des EVTZ zu spezifizieren sind. So stehen beispielsweise für transnationale Programme bzw. Institutionen, die durch transnationale Projekte entstanden sind, im Wesentlichen die folgenden Vorteile und Hemmnisse im Zentrum der Überlegungen:

Potenzielle NutzenPotenzielle Hemmnisse
Schaffung dauerhafter Strukturen und Kontinuität der Aktivitäten über eine Programmperiode hinausHoher Zeitaufwand im Vergleich zur Laufzeit der Programmförderperioden
Stärkere Berücksichtigung des Subsidiaritätsprinzips durch Mitgliedschaft von Regionen des transnationalen KooperationsraumesBereits bestehende Kooperationsstrukturen haben sich bewährt
Bessere Transparenz und Sichtbarkeit der Struktur im Innen- und AußenverhältnisTeilweise Unvereinbarkeit zwischen nationalen Umsetzungsregelungen bzw. Rechtssystemen der beteiligten Länder
Höhere Effizienz bei der Verwaltung öffentlicher Gelder durch reduzierte ReibungsverlusteKomplexität und Größe der Programme erhöhen den Verwaltungsaufwand
Einfachere Ausschreibungs- und Beschaffungsverfahren
Einstellung von eigenem Personal

Schaffung einer mehrstaatlichen Verwaltungseinheit kann im Vergleich zu einer anderen Organisationsform eines Programms sowohl

  • Vorteile (z.B. Nutzung von fortgeschrittenen Erfahrungen mehrerer Staaten) als auch
  • Nachteile (z.B. höherer zwischenstaatlicher Abstimmungsbedarf im Rahmen der Aufsichtsgremien der EVTZ)

mit sich bringen.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Realisierung des potenziellen Nutzens, aber auch die Bedeutung der aufgeführten Hemmnisse wesentlich von der spezifischen Ausgestaltung des EVTZ in Übereinkunft und Satzung bestimmt wird. Mit anderen Worten: Je nach spezifischen Regelungen, Aufgaben etc. können nur einzelne, mehrere oder alle aufgeführten potenziellen Nutzen realisiert werden bzw. sind Hemmnisse einfacher oder schwieriger zu überwinden.

Erfahrungen der laufenden Arbeit von EVTZ

In der laufenden Arbeit wird der EVTZ von den beteiligten Akteuren fast einhellig positiv bewertet. Der Mehrwert zeigt sich nach Überwindung der Gründungshindernisse. Dieser Mehrwert besteht je nach spezifischem Umfeld und Ziel der Zusammenarbeit beispielsweise in

  • der von politischen Veränderungen unabhängigen Beständigkeit der Kooperationsstruktur;
  • Signal- und Vorbildwirkung für andere regionale Akteure;
  • einer besseren Sichtbarkeit der Zusammenarbeit;
  • einer verbesserten gemeinsamen Handlungsfähigkeit auf Grundlage der Rechtspersönlichkeit des EVTZ;
  • der Möglichkeit, einfacher gemeinsam Fördermittel zu beantragen.

Die Arbeit bestehender EVTZ zeigt auch, dass mit Schaffung der EVTZ und ihrer Rechtspersönlichkeit nicht unbedingt alle Hindernisse der Zusammenarbeit beseitigt sind. So gibt es in der Praxis u.a. Probleme

  • bei der Rekrutierung bzw. Einstellung von Personal;
  • bei unterschiedlicher Auslegung der Rechtsvorschriften in den beteiligten Mitgliedstaaten;
  • bei der Sicherung der Finanzierung;
  • bei unklaren Zuständigkeiten und Hierarchien;
  • bei der Akzeptanz des EVTZ als neuen Akteur.

Entscheidungsmodell

Auf Grundlage der Abwägungen des Für und Wider von EVTZ sowie der bisherigen praktischen Erfahrungen lassen sich einige Fragestellungen identifizieren, die abgewogen werden sollten, um zu entscheiden, ob eine EVTZ-Gründung sinnvoll erscheint:

  • Politische Notwendigkeit: Ist die Schaffung rechtsverbindlicher Strukturen, wie die eines EVTZ, notwendig, um die angestrebte Zusammenarbeit zu realisieren oder zu verbessern?
  • Rechtliche und funktionale Aspekte: Ist für den spezifischen Zweck und Umfang der Zusammenarbeit ein EVTZ oder ein anderes Instrument besser geeignet?
  • Aufwand-Nutzen-Abwägungen: Welcher Mehrwert wird durch die EVTZ-Gründung erwartet?

Wird ein grundsätzlicher Bedarf für die Gründung eines EVTZ identifiziert, so ergeben sich vielfältige neue Fragestellungen und Aufgaben, die zu bewältigen sind, bevor ein EVTZ die laufende Arbeit aufnehmen kann. Diese Fragestellungen sind in Form von zwei Leitfäden für an einer EVTZ-Gründung interessierte bzw. darin involvierte Akteure strukturiert aufbereitet worden. Ein Leitfaden richtet sich primär an deutsche Akteure der transnationalen Zusammenarbeit, der andere Leitfaden an deutsche Akteure der deutsch-polnischen Zusammenarbeit. Die Leitfäden wurden im Rahmen eines Abschlussworkshops, der am 18. Juni 2013 im BMVBS in Berlin stattfand, mit interessierten Akteuren diskutiert. Dabei wurde deutlich, dass insbesondere im Rahmen der deutsch-polnischen Zusammenarbeit ein zunehmendes Interesse an der Gründung von EVTZ besteht und zahlreiche Potenziale hierfür gesehen werden. Beide Leitfäden wurden als eigenständige Dokumente veröffentlicht und stehen für interessierte Akteure zur Verfügung. Der Leitfaden, der sich an Akteure der transnationalen Zusammenarbeit richtet, steht auf Deutsch und Englisch zur Verfügung, der Leitfaden für die Akteure der deutsch-polnischen Zusammenarbeit ist auf Deutsch und Polnisch verfügbar (siehe Rubrik "Veröffentlichungen"). Beide Leitfäden bestehen aus folgenden Teilen:

  • Checkliste - Anhand von vier Frageblöcken wird der Verlauf eines empfohlenen EVTZ-Gründungsprozesses aufgezeigt. Diese Checkliste enthält die wesentlichen zu klärenden Fragen, spezifische Überlegungen zu jeder Frage, die für diese Akteure relevant sind, Verweise auf die jeweils relevanten Absätze der EVTZ-Verordnung sowie eine Abwägung bzgl. der Fortführung des Gründungsprozesses.
  • Anhang - Ergänzend zu den in der Checkliste gelieferten Informationen sind weitere, möglicherweise interessante Kontakte und Informationen überblickartig im Anhang zusammengefasst, um die weitere Informationssammlung bei Bedarf zu unterstützen. Dies umfasst u.a. den gesamten Verordnungstext der novellierten EVTZ-Verordnung, beispielhafte Kurzbeschreibungen bestehender EVTZ, die entlang der Frageblöcke der Checkliste strukturiert sind, sowie die Adressen der zuständigen Behörden.

Schlussfolgerungen für die Zusammenarbeit in Grenzräumen

Insbesondere im Bereich der Zusammenarbeit in Grenzräumen bestehen unterschiedliche Kooperationsbedürfnisse - je nach regionalen geographischen, wirtschaftlichen, sozialen sowie kulturellen und weiteren Bedingungen und Verflechtungen. Dementsprechend breit gefächert ist die potenzielle Nutzung von EVTZ zur Gestaltung der territorialen Zusammenarbeit in Grenzräumen. Dabei kann ein EVTZ sowohl mit themenspezifischen Aufgaben (z.B. Umweltschutz, Verkehrsverbund, Betrieb von Bildungs- oder Gesundheitseinrichtungen) als auch mit themenübergreifenden Aufgaben (z.B. Förderung der Regionalentwicklung) betraut werden. Wesentlich bei der Einrichtung eines EVTZ ist, dass ein Bedarf der Vertiefung der Zusammenarbeit besteht, für die die bisherigen Strukturen nicht hinreichend sind.

Mit dem Rechtsinstrument des EVTZ wurde ein europaweit einheitliches Instrument geschaffen, welches bewusst offen in seiner Auslegung und Ausgestaltung ist. So kann es auf die Vielfalt unterschiedlicher Verwaltungsstrukturen in Europa angewendet werden. Die möglicherweise bestehende Erwartung, ein EVTZ könne die Diskrepanzen nationaler Rechtssysteme benachbarter Staaten überwinden oder beseitigen, kann es allerdings nicht erfüllen. Viele Elemente der EVTZ-Gestaltung lassen sich nur unter Berücksichtigung der jeweils in Frage kommenden nationalen Rechtssysteme konkretisieren.

Die bisherigen Beispiele gegründeter und in Gründung befindlicher Beispiele haben deutlich gemacht, dass das Instrument des EVTZ bei seiner Gründung meist arbeits- und zeit-, ggf. auch (folge-)kostenintensiv ist. Die Gründung erfordert umfassende Einigungen der Akteure beiderseits der Grenze zu Aufbau und Struktur des EVTZ, zu seinen Aufgaben und Arbeitsweisen.

Schlussfolgerungen für die großräumige internationale Zusammenarbeit

Bisher gibt es nur wenige Anwendungsbeispiele von EVTZ, die über den Raum einer grenzüberschreitenden Zusammenarbeit hinausgehen. Dies ist nicht zuletzt das Ergebnis einiger besonderer Herausforderungen der EVTZ-Gründung für großräumige Kooperationen. Besondere Herausforderungen bestehen für großräumige Kooperationen mit Partnern aus mehr als zwei Ländern, die einen EVTZ gründen wollen, beispielsweise in der Identifizierung hinreichender Gemeinsamkeiten und gemeinsamer Aufgaben sowie der Ausgestaltung des EVTZ unter Berücksichtigung der unterschiedlichen institutionellen und rechtlichen Rahmenbedingungen.

Probleme, die in EVTZ im Rahmen der Zusammenarbeit in Grenzräumen auftreten, stellen tendenziell eine noch größere Herausforderung in transnationalen und interregionalen EVTZ dar - unabhängig davon, ob sie durch Programme der Europäischen Territorialen Zusammenarbeit gefördert werden oder nicht. Nicht zuletzt aufgrund dieser Herausforderungen, aber auch aufgrund der Aufgabenstellungen von transnationalen und interregionalen Kooperationen, dürfte sich das Instrument des EVTZ hier eher für andere und ggf. eine beschränktere Zahl von Anwendungen eignen. Denkbar wären EVTZ-Gründungen insbesondere in verschiedenen Bereichen des Clustermanagements, der Hochschulzusammenarbeit, des Flussgebietsmanagements einschließlich des Hochwasserschutzes sowie der großflächigen strategischen Raumentwicklung, beispielsweise entlang eines Verkehrskorridors. Die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen, wie sie für EVTZ in Grenzräumen denkbar ist, erscheint bei der transnationalen und interregionalen Zusammenarbeit von untergeordneter Relevanz.

Zusatzinformationen

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Kontakt

Dr. Wilfried Görmar
Referat I 3 - Europäische Raum- und Stadtentwicklung

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