Kosten der Unterkunft und die Wohnungsmärkte
Die Auswirkungen der KdU-Regelungen auf Transferleistungsempfänger und Kommunen
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Mit der Reform der sozialen Sicherungssysteme 2005 veränderten sich auch die Regelungen zur staatlichen Unterstützung bei den Wohnkosten. Die Übernahme der angemessenen Kosten der Unterkunft (KdU) im Rahmen der Grundsicherung für etwa 4,4 Mio. Haushalte wird mittelfristig spürbare Effekte auf die Wohnungsmärkte haben. Mit beeinflusst werden diese Effekte durch kommunale Ausgestaltungen der Angemessenheitsregelungen zur Übernahme der KdU, besonders durch die Festsetzung der Mietobergrenzen. Im Rahmen dieser Grundlagenuntersuchung erfolgte eine systematische und differenzierte Analyse der damit verbundenen Aspekte.
Projektlaufzeit: Dezember 2007 - November 2009
Ausgangslage
Zum 01.01.2005 wurden die Systeme zur sozialen Sicherung durch das "Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" neu geordnet. Damit hat sich auch die Regelung zur Übernahme der Wohnkosten für die Mehrheit der Bezieher staatlicher Unterstützungsleistungen verändert. Hierzu zählen insbesondere Bedarfsgemeinschaften, die Arbeitslosengeld II erhalten. Nunmehr müssen die Kommunen für die Kosten der Unterkunft (bestehend aus Kaltmiete, Betriebs- und Heizkosten, im Folgenden: KdU) der Bedarfsgemeinschaften in angemessener Höhe aufkommen. An diesen Zahlungen beteiligt sich der Bund mit derzeit rund einem Viertel.
Die Definition der Angemessenheit der Wohnkosten obliegt den einzelnen Kommunen. Da hierfür keine gesetzliche Vorgabe existiert, haben die Kommunen verschiedene Kriterien für die Bestimmung der Angemessenheit der Kosten der Unterkunft festgelegt und zwischenzeitlich auch vor dem Hintergrund erfolgter Rechtsprechung überprüft und weiterentwickelt.
Es deutete sich an, dass die neue Gesetzeslage zu - ursprünglich nicht beabsichtigten - Effekten auf den lokalen Wohnungsmärkten führen könnte, da sich in einigen Regionen bereits nennenswerte strukturelle Veränderungen bezüglich Preisentwicklung, Nachfragepräferenzen und Angebot abzeichneten.
Die Untersuchung war u. a. durch die Vermutung bzw. Beobachtung folgender wohnungswirtschaftlicher und stadträumlicher Auswirkungen der kommunalen KdU-Praxis veranlasst:
- Eine erhöhte Nachfrage nach kleinen Wohnungen im einfachen Marktsegment führt zu Angebotsverknappungen auch für einkommensschwächere Haushalte, die keinen Anspruch auf staatliche Transferleistungen haben (z. B. Rentner, Studierende, Alleinerziehende).
- Auf entspannten Wohnungsmärkten, z. B. in schrumpfenden Städten, haben die Angemessenheitsregelungen dazu geführt, dass einige Wohnungsunternehmen anderenfalls nicht mehr marktgängige Wohnungen gezielt an Bedarfsgemeinschaften vermieten. Dadurch werden teilweise die Ziele des Stadtumbaus konterkariert.
- Die verstärkte Nachfrage nach unsanierten Wohnungen (energetische Modernisierungen verteuern die Wohnungen für Bedarfsgemeinschaften häufig zu stark) steht im Widerspruch zum umweltpolitischen Ziel der Bundesregierung, den CO2-Verbrauch zu reduzieren.
- Bestehende stadträumliche Konzentrations- und Segregationstendenzen werden im Zuge von Neuvermietung verstärkt.
- Die lokalen Angemessenheitskriterien definieren häufig die "niedrigste Miete" (Vermieter heben ihre günstigsten Mieten auf Angemessenheitsniveau an), wodurch es zur Verteuerung des Angebots für Nicht-Bedarfsgemeinschaften sowie zu Steigerungen der Kosten der Unterkunft kommt.
- Als zentrales Problem der Kommunen hat sich der starke Anstieg der Betriebs- und Heizkosten erwiesen. Dadurch wurden in fast allen Städten die ursprünglich geplanten Haushaltsetats mehr oder weniger massiv überschritten, da sich die Kosten der Unterkunft nach der Brutto-Warmmiete bemessen.
Zielsetzungen
Im Rahmen des Forschungsvorhabens sollte zunächst eine Definition der Gruppe der Wohnungsnachfrager mit geringer Wohnkaufkraft insgesamt und ihre strukturelle Quantifizierung und Beschreibung vorgenommen werden. Ziel war außerdem eine Analyse der Wohnungsversorgung dieser Nachfrager in verschiedenen lokalen Marktsituationen und unter unterschiedlichen strukturellen Bedingungen wie Bestands- und Eigentümerstrukturen. Bestandteil der Studie sollte ebenso eine systematische Untersuchung des Umfangs und der Struktur der staatlichen Leistungen für die soziale Absicherung des Wohnens sein.
Aufgabe der Studie war es auch, die unterschiedlichen Vorgehensweisen der Kommunen hinsichtlich Ausgestaltung und Anwendung der Angemessenheitsregelungen aufzuzeigen. Hierbei wurden ebenfalls die kommunalpolitischen Motivlagen dargestellt und die Auswirkungen des KdU-Vollzugs auf die lokalen Wohnungsmärkte untersucht, darunter z. B. die Mietpreisstrukturen und das Nachfrager- (Mieter) und Anbieterverhalten (Vermieter). Von Interesse war dabei insbesondere der Wirkungsanteil der Regelungen bzw. der Vollzugspraxis auf ungünstige sozio-ökonomische Konzentrations- und Segregationsprozesse in den Kommunen.
Es sollten Erkenntnisse gewonnen werden zum Informationsstand in der Kommunalpolitik und -verwaltung über den Themenkomplex "Kosten der Unterkunft" und die damit verbundenen Risiken. Somit sollte die mittelfristigen zukünftigen Auswirkungen der KdU-Praxis auf das Verhalten der Marktteilnehmer, die Marktsegmente, die Stadtentwicklung und die sozialräumliche Entwicklung eingeschätzt werden.
Ziel des Forschungsvorhabens war es schließlich, Ansätze zur Weiterentwicklung der Rahmenbedingungen für die KdU-Praxis und der verschiedenen Systeme zur sozialen Absicherung des Wohnens abzuleiten.
Auftragnehmer des Forschungsprojektes war Analyse & Konzepte Beratungsgesellschaft für Wohnen, Immobilien und Tourismus mbH, Hamburg, in Kooperation mit dem ISG, Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik GmbH, Köln.