Flächenrecycling in suburbanen Räumen: Akteursorientierte Handlungsstrategien und Arbeitshilfen
Ergebnisse
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Zum Projektverlauf
1. Brachflächentypisierung
Anhand von relevanten Merkmalen, wie u.a. der Lage, Erschließung und der ehemaliger Nutzung, wurden Brachflächensituationen mit ähnlichen Entwicklungsoptionen und Anforderungen an Akteursgruppen identifiziert.
2. Experten und Best-Practice-Beispiele
Leitfadengeführte Interviews und die kriterienorientierte Auswertung von "guten Beispielen" gaben Auskunft über die spezifischen Belange: u.a. der öffentlichen Verwaltung gerade in kleinen Kommunen, von Projektentwicklern und Vertretern der Immobilienwirtschaft. Hier wurden Erkenntnisse zur Prozessgestaltung, Realisierbarkeitseinschätzung, Finanzierungsmöglichkeiten und hinsichtlich günstiger Akteurskonstellationen gewonnen.
Mikroelektronisches Zentrum Dresden Klotzsche "data.base am Flughafen"
Mikroelektronisches Zentrum Dresden Klotzsche "data.base am Flughafen"
Das Mikroelektronische Zentrum Dresden Klotzsche "data.base am Flughafen" stellt ein "gutes Beispiel" dar. Durch die Revitalisierung von brachliegenden Flächen des ehemaligen Mikroelektronikstandortes Dresden Grenzstraße ist ein Gewerbepark für Unternehmen der Mikroelektronikbranche entstanden. Anstelle eines Bebauungsplanes wurde in Zusammenarbeit mit dem Stadtplanungsamt Dresden 2002 ein städtebaulicher Rahmenplan aufgestellt. Dadurch konnte kurzfristig der Rahmen für die erforderliche Erschließung und die Beurteilungsgrundlage für konkrete Bauvorhaben nach § 34 BauGB festgelegt sowie flexible Baumöglichkeiten für ansiedlungswillige Unternehmen geschaffen werden. Erste Ansiedlungen haben bereits stattgefunden.
3. Entscheidungsmatrix und Entwicklungsoptionen
Die gewonnenen Ergebnisse wurden in einer Entscheidungsmatrix dargestellt. Dabei werden die Entwicklungsoptionen Aktivieren, Umorientieren, Konservieren und Renaturieren einen besonderen Schwerpunkt bei der Inwertsetzung der Brachflächen bilden. Diese Entwicklungsoptionen bildeten die Vorstufe zu den Strategien auf der operativen Ebene.
4. Strategien zur Inwertsetzung
Die Inwertsetzung von Brachflächen erfordert geeignete Strategien. Ein flächenbezogenes Strategie-Set wurde entwickelt, das die Nachfragesituationen spiegelt und neben einer Wiedernutzung auch kreative Möglichkeiten des Umgangs mit Flächen berücksichtigte. Differenziert nach der ehemaligen Nutzung der Flächen (Wohnen, Gewerbe, Freizeit etc.) wurden Haupt- und Nebenstrategien entwickelt. Die Hauptstrategien Aktivieren, Umorientieren, Konservieren und Renaturieren wurden dabei mit den Nebenstrategien Extensivieren, Demontieren, Engagieren und Experimentieren verknüpft. Eine Kombination der unterschiedlichen Strategien war möglich.
5. Handlungsfelder und Handlungsempfehlungen
In den einzelnen Handlungsfeldern wurden akteursbezogene Handlungsempfehlungen für die Inwertsetzung der Brachflächen gegeben. Im Schwerpunkt wurden folgende Handlungsfelder betrachtet: Kooperation, Finanzierung, integrierte kommunale Entwicklungsplanung, Marketing, Monitoring und Städtebau. Die Handlungsempfehlungen richteten sich dabei speziell an Projektentwickler, Bauträger, Wohnungswirtschaft, die gewerbliche Wirtschaft, Interessenvertretungen und Kammern, an das kommunale Projektmanagement und die Planungsverwaltungen. Ein wichtiges Ziel dabei war, Akteure zu motivieren auch bei begrenzten Ressourcen das Flächenrecycling auch an weniger marktgängigen Standorten anzugehen.
Schlussfolgerungen und Empfehlungen
Der entscheidende Faktor für die Nachnutzungschancen einer Brachfläche ist ihre Marktfähigkeit aufgrund der Makrolage und der daraus resultierenden Nachfragesituation. Demgegenüber weist die Vornutzung und damit der Typ der Brachfläche nur eine nachrangige Bedeutung bezüglich der Chancen zur Inwertsetzung der Fläche auf. Diese ist nur dann von größerer Bedeutung, wenn aufgrund der Vornutzung Gebäude und Infrastruktureinrichtungen vorhanden sind, die sich bei prinzipieller Eignung kostenmindernd oder bei genereller Nichteignung kostensteigernd für die Reaktivierung auswirken. Dies gilt für alle Brachflächentypen.
Hemmnisse bei der Reaktivierung von Brachflächen sind vor allem das bestehende Flächenüberangebot sowie die Konkurrenzsituation der Brachflächen zu nutzbaren Freiflächen und untereinander. Vor allem die Kosten der Aufbereitung von Brachflächen und verbleibende Restrisiken, zum Beispiel aufgrund von Altlasten, mindern hierbei die Chancen für eine Inwertsetzung.
Unter Berücksichtigung der absehbar unterschiedlichen Entwicklung und Wirtschaftsdynamik verschiedener Regionen wird deshalb gerade in suburbanen Räumen eine differenzierte Herangehensweise erforderlich. Eine Aktivierung im Sinne einer baulichen Nachnutzung von Brachflächen wird sich dabei nur für eine Minderheit der vorhandenen Flächen als Alternative herausstellen und nur dann sinnvoll durchzuführen sein, wenn die wirtschaftliche Durchführbarkeit und langfristige Tragfähigkeit auch ohne Fördermittel gewährleistet ist. Für die Mehrzahl der Flächen stellt sich dagegen die Renaturierung als die einzige mögliche Entwicklungsalternative heraus. Dies gilt insbesondere für Flächen in peripheren, nicht integrierten Lagen.
Voraussetzungen für eine nachhaltige Wiedernutzung von Brachflächen
Eine wirtschaftliche Nachnutzung von brachgefallenen Flächen ist für den Investor nur dann attraktiv, wenn im Vorfeld gleiche Voraussetzungen wie bei neuen Bauflächen geschaffen werden können. Gerade für Flächen in Rand- und Streulagen mit geringeren Grundstückspreisen können die "Vorkosten" zur Reaktivierung der Flächen nur im Ausnahmefall durch die nachfolgende Nutzung getragen werden. Nachnutzungen mit einer geringen Preismarge, wie gewerbliche Nutzungen, sind damit meist nicht konkurrenzfähig. Dies gilt allerdings nicht für künftige Brachen.
Durch Begünstigung von Investitionen auf Brachflächen (z.B. durch differenzierte Fördersätze, Steuerrecht) kann die Nutzung "gebrauchter" Flächen jedoch attraktiviert und damit der Neuverbrauch von Flächen reduziert werden. Unter Berücksichtigung der o.g. räumlichen Differenzierung sollte die Förderung die Mehrkosten der Flächenaufbereitung gegenüber den reinen Erschließungskosten, die auch bei Neubauflächen auftreten, auffangen und damit gleiche Entwicklungsvoraussetzungen schaffen.
Da bei Renaturierungsmaßnahmen künftige Einnahmen/Erträge der Flächennutzung nicht zu erwarten sind, sondern im Gegenteil in den meisten Fällen Bodenwertverluste auftreten, ist diese Art der Inwertsetzung von Brachflächen besonders unattraktiv. Eine Gleichstellung von Renaturierungsmaßnahmen mit baulichen Wieder- oder Nachnutzungen kann deshalb nur erreicht werden, wenn Kompensationsmöglichkeiten für die Bodenwertverluste entwickelt werden, z.B. durch ökonomische Anerkennung von Renaturierungsmaßnahmen.
Strategien des Flächenrecyclings
Die Strategie des Aktivierens (aktives Wieder- oder Zwischennutzen) gilt bei Eigentümern und kommunalen Aufgabenträgern nach wie vor als die Vorzugsstrategie zur Inwertsetzung von Brachflächen. Voraussetzungen sind allerdings, dass eine Nachfrage nach Flächen vorhanden ist und Ressourcen, wie Fördermittel, zur Reaktivierung zur Verfügung stehen.
Der Strategie des Konservierens wird bislang in der Praxis nur eine geringe Bedeutung beigemessen. Diese Strategie wird in der Praxis bislang eher passiv im Sinne von "liegen lassen" begriffen, da die Eigentümer zumeist über die unbedingt notwendigen Kosten zur Sicherung der Immobilie hinaus ohne Nachnutzungsmöglichkeiten nicht in der Lage und nicht bereit sind, Mittel für die Aufbereitung der Flächen aufzubringen.
Die Strategie des Renaturierens wird meist nicht als "Inwertsetzung"' von Brachflächen angesehen, sondern eher als Notlösung begriffen. Bei der Strategie entsteht, obwohl zum Teil hohe Investitionen zu leisten sind, kein direkter ökonomischer Nutzen. Hinzu kommt der zum Teil immense Bodenwertverlust. Dies gilt auch für sehr große Brachflächen, die nicht im Ganzen für eine baulichwirtschaftliche Aktivierung geeignet sind. Die Strategie wird daher sowohl von Kommunen als auch Eigentümern als letztmögliche Option angesehen.
Räumliche Differenzierung bei der Inwertsetzung von Brachflächen
Auf landesplanerischer wie auch auf stadtregionaler Ebene müssen im Rahmen einer integrierten Entwicklungsplanung die Schwerpunkträume für Flächenreaktivierungen bzw. -renaturierungen identifiziert werden. Der Planungsgrundsatz der "Innenentwicklung vor Außenentwicklung" kann dabei sinngemäß auch auf wachsende bzw. schrumpfende Regionen angewandt werden. Gerade im hier besonders betrachteten suburbanen Raum ist sowohl groß- wie auch kleinräumig eine Konzentration auf nachhaltig tragfähige Infrastrukturnetze erforderlich.
Großräumig sollten in schrumpfenden Regionen eher Renaturierungen gefördert und Aktivierungs- und Konservierungsstrategien auf wachsende Regionen konzentriert werden. Hierbei ist eine ausgewogene räumliche Entwicklung entsprechend raumordnerischer Zielsetzungen und Vorgaben zu berücksichtigen und zu unterstützen. Kleinräumig sind Aktivierungsmaßnahmen im Sinne einer baulichen Wiedernutzung vor allem auf den geschlossenen Siedlungsbereich zu fokussieren. In Abhängigkeit von der Siedlungsstruktur und Siedlungsdichte bieten sich diese Flächen aber auch für die Entwicklung innerstädtischer Freiflächen und damit der Aufwertung der Umweltqualität an. Renaturierungsmaßnahmen sind überwiegend auf Flächen an Stadtrand und in Streulagen zu konzentrieren.
Organisatorische Voraussetzungen für Flächenrecycling
Im Rahmen von Förderprogrammen zur Brachflächenrevitalisierung entsteht zum Teil ein umfangreiches Verfahrens-Know-how bei allen Beteiligten. Dieses wird in der Regel nach Beendigung des Programms und Abschluss der damit verbundenen Projekte nicht gesichert. Das auf den verschiedenen Ebenen (bei Kommunen, Wirtschaftsförderung, Projektentwicklern usw.) und in unterschiedlichsten Projekten gewonnene bzw. vorhandene Erfahrungswissen in der Brachflächenrevitalisierung sollte aber für weitere Maßnahmen verfügbar gemacht werden.
Hierfür bietet sich die Bildung von Netzwerken auf verschiedenen thematischen und organisatorischen Ebenen an, die allerdings eines gewissen institutionellen Rahmens bedürfen, damit sie langfristig gesichert sind. Bereits auf anderen Gebieten bewährt hat sich z.B. ein regelmäßiger kommunaler Erfahrungsaustausch (wie Bürgermeister- oder Amtsleiterkonferenzen), der z.B. über die Landkreise organisiert wird. Aber auch die kontinuierliche Mitwirkung anderer, quasi nicht-öffentlicher Akteure in den Netzwerken muss gewährleistet werden.
Finanzierung des Flächenrecyclings
Gleiche Förderkriterien für neue und recycelte Bauflächen erschweren die Entscheidung zum Flächenrecycling. Bei gleichen Fördersätzen werden neue Bauflächen sowohl von den Kommunen als auch von den privaten Investoren als mit weniger Problemen behaftet und vielfach kostengünstiger angesehen und deshalb bei Ansiedlungsentscheidungen bevorzugt. Die Folgekosten von Neuerschließungen werden dabei zumeist unzureichend berücksichtigt. Als Voraussetzung für die Ausrichtung von Fördermitteln auf Neubauflächen sollte deshalb ein entsprechender Nachweis der kommunalwirtschaftlichen Tragfähigkeit verlangt werden.
Aufgrund der kommunalen Finanzknappheit werden Vor(kosten)leistungen und Maßnahmen im Zusammenhang mit Flächenrevitalisierung abnehmen. Die Kommunen haben sehr wohl Interesse, brachliegende Flächen zu reaktivieren oder zu renaturieren. Bei Flächen, die nicht in ihrem Eigentum sind, sind sie aber auf das Engagement privatwirtschaftlicher Akteure/Investoren angewiesen.
Die Gemeinden haben derzeit aufgrund der haushaltsrechtlichen Restriktionen zu geringe Handlungsspielräume, um die Eigentümer bei der Entwicklung von brachgefallenen Flächen zu unterstützen. Darüber hinaus gehende Aktivitäten und Leistungen können zahlreiche Kommunen aufgrund nicht vorhandener kommunaler Finanzmittel immer weniger realisieren. Dies ist oftmals sogar bei vorhandener, finanzieller Förderung der Fall, da Kommunen nicht in der Lage sind, den erforderlichen Eigenanteil aufzubringen. Ein verstärkter Einsatz von PPPPublic Private Partnership-Lösungen könnte dazu beitragen, tragfähige Konzepte zum Flächenrecycling zu realisieren.
Ergebnistransfer
Leitfäden zum Flächenrecycling haben Konjunktur. Eine aktuelle Querschnittsanalyse von VEGAS-Versuchseinrichtung zur Grundwasser und Altlastensanierung an der Universität Stuttgart im Auftrag des BMBF weist auf weit mehr als 100 Arbeitshilfen für das Flächenrecycling hin. Nähere Informationen zur Studie "Auswertung und Zusammenstellung von FuE-Ergebnissen aus dem Bereich Flächenrecycling/Flächenmanagement für die Praxis" sind über www.vegasinfo.de abrufbar.
Warum also ein weiterer Leitfaden? Kurz gesagt: weil eine Handlungshilfe für den suburbanen Raum Ostdeutschlands bisher fehlt. Und weil es eines Anstoßes, einer Motivation für Flächenrecycling in Suburbia bedarf. Wahrnehmung, Forschung und städtebauliche Maßnahmen konzentrieren sich meist auf die 10% Brachflächen in zentralen Lagen, für die eine bauliche Nachnutzung realisierbar scheint. Fast 90% aller Brachflächen (Ost) aber befinden sich außerhalb zentraler Lagen am Stadtrand und in Streulagen. Grund genug, die Wiedernutzung von Brachen in Suburbia zu forcieren.
Wer soll sich also um diese Brachflächen kümmern, die ungleich schwerer als zentrale Standorte zu re"vitalisieren" sind, weil das vitale Element, eine ausreichende Nachfrage, oft fehlt? Welche alternativen Handlungsmöglichkeiten gibt es, wenn die Nachfrage dauerhaft ausbleibt? Dazu will der Leitfaden informieren.
Genau genommen handelt es sich nicht um einen Leitfaden. Jede Brache ist einzigartig. Den komplexen Anspruch eines allumfassenden handlungsleitenden Konzepts kann kein Papier erfüllen. Vielmehr werden mit einer Arbeitshilfe Handlungsstrategien für verschiedene Zielgruppen, d.h. Akteure angeboten. Wir nennen das Produkt "Image-Broschüre", weil wir uns als "Lobbyisten für die Wiedernutzung in Suburbia" präsentieren und Brachen als Chance für die städtebauliche Erneuerung verstehen.
Zweck der Akteursorientierten Arbeitshilfe ist, Handlungsempfehlungen für verschiedene Zielgruppen darzustellen. Damit soll die Aufgabe Brachflächenrecycling außerhalb zentraler Lagen in die Fachöffentlichkeit getragen werden. Es sollen die Akteursgruppen gezielt über Strategien der Inwertsetzung und Folgenutzung informiert werden.
Image-Broschüre "Flächenrecycling in suburbanen Räumen"
Der Leitfaden besteht aus einem Textband - der "Image Broschüre"- und Arbeitshilfen, das sind Einlegeblätter für vier spezifische Akteursgruppen:
- Projektentwickler
- Marktteilnehmer
- Planer
- Kulturschaffende
Die Broschüre und die "Strukturorientierten Arbeitshilfen Flächenrecycling" sind unter Veröffentlichungen abrufbar.
