Gender Mainstreaming im Städtebau
Konzept
Was verbirgt sich hinter Gender Mainstreaming?
Die Europäischen Union definiert Gender Mainstreaming (GM) wie folgt: "Gender Mainstreaming besteht in der Reorganisation, Verbesserung, Entwicklung und Evaluation von Entscheidungsprozessen in allen Politikbereichen und Arbeitsbereichen einer Organisation. Das Ziel von Gender Mainstreaming ist es, in alle Entscheidungsprozesse die Perspektive des Geschlechterverhältnisses einzubeziehen und alle Entscheidungsprozesse für die Gleichstellung der Geschlechter nutzbar zu machen."
Der Anspruch ist weitreichend: Gefordert wird von allen an politischen Entscheidungsprozessen beteiligten AkteurInnen eine geschlechtsspezifische Sichtweise in alle politischen Konzepte auf allen Ebenen und in allen Prozessphasen einzubringen. Ob in der Gesundheitspolitik, in der Personalpolitik oder im Städtebau - die unterschiedlichen Lebensrealitäten und Interessen von Frauen und Männern sollen von vornherein und selbstverständlich berücksichtigt werden und können nicht mehr in die Zuständigkeit der Gleichstellungsbeauftragten verschoben werden.
Gender Mainstreaming tritt als Querschnittsaufgabe weder in Konkurrenz zur bisherigen Frauenpolitik, noch ersetzt es die traditionelle Gleichstellungspolitik. GM stützt sich vielmehr auf die vorliegenden Erfahrungen und Ergebnisse. So müssen nicht alle Aspekte neu erarbeitet und entwickelt werden, da an Konzepte und Projekte institutionalisierter Frauen- und Gleichstellungspolitik angeknüpft werden kann. Aber GM ist mehr und geht über gleichstellungspolitische Ansätze hinaus:
- GM wird als Top-Down-Prinzip durch hochrangige politische Beschlüsse explizit bestätigt und in Gesetzen, Förderprogrammen usw. verankert.
- Politische AkteurInnen sind nicht nur für die Abschaffung von Geschlechterungleichheit, sondern auch unter präventiven Gesichtspunkten in die Pflicht zu nehmen. Denn politische Entscheidungen und soziale Prozesse entfalten Wirkungen, die die Differenzen zwischen den Geschlechtern (erst) herstellen bzw. die bestehenden Differenzen verstärken können.
- Die Umsetzung erfolgt auf den Ebenen aller Fachressorts, etwa in der Stadtplanung, im Umweltschutz, im Bauwesen oder im Finanzwesen. Somit stehen auch diejenigen Ressorts, für die das Geschlechterverhältnis in der Regel bisher keine Rolle zu spielen schien, vor der Aufgabe, ihre politischen Strategien unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit zu überprüfen.
- Mit GM wird beim Blick auf beide Geschlechter systematisch auch nach den Männern gefragt, um sowohl eine etwaige Benachteiligung der Männer als auch ihren Beitrag zur Lösung bestehender Probleme zu erkennen.
Gender Mainstreaming in den Kommunen
Die Einführung von GM als Top-Down-Steuerungsmodell in den Kommunen knüpft an Diskussionen um BürgerInnenbeteiligung, politische Steuerung, Dezentralisierung und Umsetzungsmanagement an und zielt somit auf Effizienz und Effektivität. Die genaue Anzahl der Kommunen, in denen bisher politische Beschlüsse zu GM vorliegen, ist allerdings nicht bekannt.
Einen ersten Überblick bietet jedoch eine 2003 durchgeführte Umfrage des Deutschen Städtetages zum Stand der kommunalen Umsetzung von GM (Holland-Letz 2003). Zwölf Fragen wurden an die 348 Mitgliedsstädte versandt, 81 (23%) davon beantworteten den Fragebogen. 54% dieser Städte setzen GM in ihrer Stadtverwaltung um. Die am häufigsten genannten Fachgebiete sind Stadtplanung, u.a. mit den Themenfeldern Spielplätze und Verkehrspolitik sowie Jugendarbeit.
Jede Kommune und damit jede Verwaltung entwickelt zunächst einen eigenen Weg, d.h. ein einheitliches und übertragbares Schema existiert nicht:
- 31 Städte wenden analytische Instrumente an (geschlechtsdifferenzierte Statistiken, Checklisten etc.).
- 25 Städte nennen Wissensvermittlung durch Schulungen und Gender-Trainings.
- In sechs Städten wurden Gender-Beauftragte benannt.
In den meisten Städten wurden die Fragebögen von Gleichstellungsbeauftragten beantwortet, so dass davon ausgegangen werden kann, dass diese auch im Zusammenhang mit GM eine wichtige Rolle einnehmen bzw. für GM zuständig sind. Vierzehn Antworten wurden von anderen Verwaltungsstellen (Personalamt, Hauptamt etc.) erteilt.
Die systematische Implementierung von GM als Querschnittsaufgabe und Top-Down-gesteuertem Prozess steht zwar in den Kommunen größtenteils noch am Anfang. Die wachsende Zahl mittlerweile vorliegender parlamentarischer Beschlüsse zum GM verweist jedoch auf eine steigende Anzahl von Kommunen in den "Startlöchern". Die Anzahl der Pilotvorhaben wird deshalb in den nächsten Jahren sicherlich zunehmen, "Leuchtturmprojekte" finden sich darüber hinaus eher im benachbarten Ausland (z.B. in Wien). Insgesamt ist jedoch noch von erheblichen inhaltlichen und verfahrensbezogenen Informationsdefiziten auszugehen.
Im kommunalen Kontext wird GM als eine auf (Verwaltungs)Organisationen zielende Strategie zur Veränderung von Entscheidungsprozessen interpretiert. Verantwortlich für die Umsetzung des GM werden damit die jeweils für die Fachpolitiken Zuständigen in Politik und Verwaltung. Damit diese über das notwendige Wissen verfügen, wird ein umfassender Prozess der Information und Sensibilisierung notwendig. Systematische Informations- und Fortbildungsveranstaltungen sind somit wesentlich für die Vermittlung von Wissen und die Entwicklung von Kompetenzen zur Umsetzung von GM.
Städtebau und Gender Mainstreaming
Da GM als erklärtes Ziel der Bundesregierung in allen Politikbereichen, Handlungen und Maßnahmen zu berücksichtigen ist, soll die Strategie auch in alle Aktivitäten des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) und des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung (BBR) integriert werden. Dies gilt auch für den Bereich der Städtebauförderung. Das spezielle Ziel hier lautet: Die Stadt soll für Frauen und Männer ein gleichermaßen attraktiver Lebensraum sein, und die Städte sollen sich zu sozial nachhaltigen und lebenswerten Wohn- und Arbeitsorten für die gesamte Bevölkerung entwickeln. So selbstverständlich diese Forderung klingen mag, der Alltag sieht vielerorts noch anders aus. Städtebauliche Strukturen können durch lange Wege, schlechte Verbindungen im öffentlichen Verkehr oder die fehlende Berücksichtigung unterschiedlicher Ansprüche von Frauen und Männern, Mädchen und Jungen an Wohnumfeld und Freiraumangebote die Chancengleichheit behindern. Da die Zugehörigkeit zum weiblichen oder männlichen Geschlecht noch immer eine der prägendsten und bedeutsamsten gesellschaftlichen Unterscheidungen ist, weist das Leben von Frauen und Männern in den meisten Bereichen des öffentlichen und privaten Lebens große Unterschiede auf, ohne dass dies immer bewusst wäre.
Solange tradierte Normen und Verfahrensweisen im Städtebau noch die Handschrift ihrer zumeist männlichen Konstrukteure, Planer und Architekten aufzeigen, wird der auf den männlichen Vollzeiterwerbstätigen zentrierte Blickwinkel die geschlechtsspezifisch unterschiedlichen Bedürfnisse hinsichtlich Mobilität und Verkehrswegen, Sicherheit, Versorgungsstruktur und Nutzung öffentlicher Räume vernachlässigen. Mit der Strategie GM geht es nun darum, die Perspektive der Gleichstellung der Geschlechter in Bauwesen und Städtebau zu integrieren.
Als erster Schritt zur Umsetzung von GM im Städtebau wurde vom BBR eine Expertise in Auftrag gegeben, um zum einen sowohl angewendete Strategien als auch laufende Projekte auf internationaler, nationaler, Landes- sowie kommunaler Ebene ausfindig zu machen und um zum anderen Ansätze zu entwickeln, wie das Prinzip GM in die Städtebaupolitik integriert werden kann (vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung 2003). Hieran schloss sich im Dezember 2002 die Fachtagung "Gender Mainstreaming und Städtebaupolitik" an. Auf dieser Veranstaltung, die zusammen mit dem Deutschen Städtetag durchgeführt wurde, konnte anhand von Beispielen aus der Praxis die gegenwärtige Gleichstellungspolitik bei verschiedenen Aufgaben der Stadtentwicklung dargestellt werden.
Auch wenn Gute Beispiele dokumentiert werden können, die die hohe Bedeutung von GM für Stadtentwicklung, Stadtplanung und den Städtebau belegen, ihre Einbindung in (kommunales) Verwaltungshandeln waren bislang nur punktuell, eine systematische Berücksichtigung von Gender-Aspekten ist in der kommunalen Praxis die Ausnahme. Dieser Befund bezieht sich auf die durchaus zahlreichen Projekte, die in den letzten 15 Jahren überwiegend in westdeutschen Städten aus gleichstellungspolitischer Perspektive umgesetzt wurden. Durch das ExWoSt-Forschungsvorhaben "Gender Mainstreaming im Städtebau" sollten vorhandene Defizite überwunden und dem Umsetzungsprozess neue Schubkraft verliehen werden.
Konzept und Methoden
Kernziel dieses ExWoSt-Vorhaben war es, verallgemeinerbare Strategien zur Integration und Steuerung von GM in alltäglichen Verwaltungsabläufen zu erarbeiten. Dies erfolgte am Beispiel von zwei Modellstädten (Pulheim und Dessau) und einer Referenzstadt (Bremen). Drei Aspekte standen bei der Umsetzung im realen Planungsalltag im Vordergrund:
- die modellhafte Umsetzung und Steuerung eines GM-Prozesses im kommunalen Planungshandeln sowie die Ableitung und Fortentwicklung von übertragbaren Verfahrensschritten,
- der systematische Wissenstransfer für GM-Prozesse in Städtebau, Stadtplanung und Stadtentwicklung sowie
- die Anwendung, Modifikation und der Abschluss der Erarbeitung eines Ziel- und Indikatorensets "GM im Städtebau".
Die Arbeit in den Modellvorhaben war als lernender, ergebnisofffener Prozess konzipiert. In den Modellstädten ging es zum einen um die Qualitätsverbesserung von Planungsprozessen - GM als Querschnittsziel. Zum anderen sollte in diesen Städten exemplarisch ausgelotet werden, wie städtebauliche Beiträge zur Schaffung einer Chancengleichheit von Frauen und Männern aussehen können.
Folgende Kriterien führten zur Auswahl der beiden Modellstädte sowie der Referenzstadt:
- Bereitschaft der Kommune, eigene Mittel, bzw. personelle Ressourcen für den GM Prozess zur Verfügung zu stellen.
- Bereitschaft der Kommune, im Rahmen des Planungs- und Umsetzungsprozesses eine Ziel- und Qualitätsvereinbarung mit dem BBR abzuschließen.
- Vorhandensein geschlechtsspezifischer Strukturdaten und die Bereitschaft, diese auszuwerten und zur Verfügung zu stellen.
- Überschaubarkeit sowie Pilotcharakter der zu bearbeitenden Projekte, die typische und auf ost- und westdeutsche Städte übertragbare Problemlagen aufweisen.
- Kommunaler Beschluss (oder die erklärte Bereitschaft, diesen Beschluss herbeizuführen) zur Umsetzung von GM im Handlungsfeld Stadtplanung/-entwicklung.
Vorteilhaft war es darüber hinaus, wenn in den Städten ein allgemeiner parlamentarischer Beschluss zur Einführung der GM-Strategie auf gesamtstädtischer Ebene bestand. Bei der Auswahl der Modellstädte war neben ihrer jeweiligen Eignung als Modellstadt die Kombination der beiden Städte zu berücksichtigen. So sind mit Pulheim und Dessau sowohl eine west- als auch eine ostdeutsche Kommune vertreten. Gleichzeitig repräsentieren die beiden Städte die Unterschiedlichkeit schrumpfender und wachsender Kommunen.
Die Auswahl der Modellstädte sollte die Spannbreite bei der Umsetzung von GM im Städtebau gewährleisren. Durch das Hinzuziehen der Referenzstadt Bremen wurden darüber hinaus die spezifischen Rahmenbedingungen einer Großstadt in die Analyse einbezogen. Als Referenzstadt nahm Bremen einen Sonderstatus ein: Das Pilotvorhaben wurde zwar mit nur geringer externer Beratung und Begleitung durchgeführt, seine Ergebnisse flossen gleichwohl in die Gesamtbewertung ein.
Durch die unterschiedlichen Rahmenbedingungen in den Modellstädten variierten die Bausteine, Elemente und Instrumente, die zu dem jeweiligen GM-Implementierungskonzept gehörten. Vor dem Hintergrund des Zeitrahmens der Modellphase (März 2004 bis Oktober 2005) wurde deshalb individuell für das zu "gendernde" Planungsverfahren und -projekt in der jeweiligen Stadt ein eng abgestimmtes Vorgehen entwickelt. Die wesentlichen Bausteine dieses Prozesses waren:
Ziel- und Qualitätsvereinbarung als Ausgangspunkt: Gemeinsam mit der Modellstadt wurden in einem ersten Schritt die Schwerpunkte des GM-Prozesses und die zu erreichenden Ziele festgelegt und in einer Qualitätsvereinbarung zwischen Kommune und BBR festgehalten. Die Unterzeichnung der Qualitätsvereinbarung im Rahmen einer öffentlichen Auftaktveranstaltung diente als offizieller Start des Modellvorhabens vor Ort.
Entwicklung eines Prüfverfahrens: GM als ein umfassendes gleichstellungspolitisches Qualitätsmanagement umzusetzen, bedeutete zu überprüfen, ob und wie der Geschlechteraspekt die Maßnahmenplanung, die Maßnahmenumsetzung sowie die Maßnahmenevaluation als roter Faden durchzog. Deshalb war eine präzise Zielfestlegung von Beginn jeder Maßnahme an erforderlich. Durch die Festlegung der Beurteilungskriterien (Indikatoren), der Verfahrensschritte, der Zeitplanung und der Zuständigkeiten diente die Zielfestlegung als Grundlage eines qualifizierten Gender-Controllings. Dieses Umsetzungskonzept wurde gemeinsam mit den Kommunen erarbeitet.
In einem ersten Schritt erfolgten die Entwicklung konkreter Zielvorgaben und die Erarbeitung von Evaluationskriterien. Dies beinhaltete auch die Beschreibung des Ist-Zustandes zu Beginn des GM-Prozesses. In einem zweiten Schritt wurde anhand des konkreten Pilotvorhabens ein Prüfverfahren erprobt; dieses umfasste z.B. die Aufbereitung geschlechterdifferenzierter Statistiken sowie die Durchführung bzw. Anwendung von Analysen, Checklisten und Gleichstellungsprüfungen.
Zurückgegriffen werden konnte dabei u.a. auf die Gleichstellungsprüfung der Europäischen Kommission, die in einem vierstufigen Verfahren die geschlechtsspezifische Relevanz prüft und bewertet. Auch die "3R-Methode aus Schweden", die nach Repräsentation (Wie groß ist der Anteil von Frauen und Männern?), Ressourcen (Wie werden die verschiedenen Ressourcen zwischen Frauen und Männern verteilt?) und Realität (Warum ist die Situation so?) fragt, bot ebenso wie das für das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit weiterentwickelte Konzept eines Gender Impact Assessment wichtige Impulse für die Entwicklung eines kommunalen Prüfinstrumentes.
Organisation des Prozesses: Die organisatorisch-institutionelle Ebene, d.h. die Einpassung des Verfahrens in die verwaltungsorganisatorischen Abläufe liegt im Zuständigkeitsbereich der Kommunen und wurde von den Auftragnehmerinnen vorbereitet, wissenschaftlich begleitet und beraten sowie ausgewertet. Diese Ebene umfasste den Aufbau neuer verwaltungsinterner Strukturen, um den Prozess des GM verankern zu können. Eine Lenkungsrunde "GM im Städtebau" setzte sich aus den Führungsspitzen (Politik und Verwaltung) zusammen. Diese Gruppe wurde um eine GM Arbeitsgruppe ergänzt, deren Arbeit sich auf das konkrete Projekt bezog. Die Arbeit beider Gruppen wurde über die wissenschaftliche Begleitung dieses ExWoSt-Vorhabens organisiert und moderiert. Dabei gewährleistete ein Jour-Fixe den regelmäßigen Informationsaustausch zwischen allen Projektbeteiligen und erhöhte die Transparenz des Vorgehens. Geprüft wurde, ob und wie die neu gebildeten Gremien in eine dauerhafte Struktur überführt werden können.
Organisation des Arbeitsprozesses in den Modellstädten
Quelle: Deutsches Institut für Urbanistik, 2004
Vermittlung von Gender-Kompetenz und Gender-Wissen: Systematische Informations- und Fortbildungsveranstaltungen sind wesentlich für die Vermittlung von Gender-Kompetenz als Handlungskompetenz. Sie sollen die Verantwortlichen in die Lage versetzen, Geschlechterdifferenzen in den Lebenssituationen zu erkennen und in ihren Entscheidungen zu berücksichtigen.
Die in den Workshops des Projekts vermittelten Informationen wurden ergänzt durch die Vermittlung einer fachbezogenen Gender-Kompetenz zu den Inhalten und Methoden der Fachaufgabe. Diese Informations- und Fortbildungsveranstaltungen standen allen Projektbeteiligten offen. Zudem wurden in der Projektlaufzeit größere Workshops zur Vertiefung einzelner Fragestellungen durchgeführt.
Projektübergreifende Workshops zum Erfahrungsaustausch: An drei Terminen wurden im Projektverlauf mit den Projektbeteiligten gemeinsame Workshops durchgeführt. Diese dienten neben einem Erfahrungsaustausch und der kritischen Diskussion der jeweiligen Implementationsprozesse zur Selbstreflexion der Beteiligten. Im Rahmen der wissenschaftlichen Begleitung werden die Workshops durchgeführt, moderiert und ausgewertet.
Planungswerkstatt: In einer Planungswerkstatt, an der Beteiligte aus den Städten, dem projektbegleitenden Beirat und externe kommunale ExpertenInnen zu GM im Städtebau teilnahmen, erfolgte ein breiterer Austausch über Erfahrungen zu GM im Städtebau. Ermöglicht wurden so weitergehende Reflexion über das Modellprojekt. Unterstützt wurden die Planungswerkstätten wiederum durch die ExWoSt-Projektbetreuung.
Eine an sich wünschenswerte Evaluation war während der Projektlaufzeit angesichts der längeren Umsetzungszeiträume von Planungen nicht möglich. Analysiert werden konnten nur erste Erfahrungen und Auswirkungen. Nach einem Jahr GM-Prozess (05/2004 - 05/2005) in den Modellkommunen konnten dennoch bereits die vorab festgelegten Ziele hinsichtlich der errreichten Ergebnisse überprüft werden. Diese prozess- und indikatorgestützte Evaluation überprüfte sowohl die entwickelten Verfahren als auch die inhaltlichen Ergebnisse des GM-Prozesses. Dies erfolgte anhand der erfolgten Zielfestlegung sowie des Ziel- und Indikatorensets "GM im Städtebau".
Festzuhalten bleibt: Ein Modellprojekt ist dann erfolgreich,
- wenn aus den Modellfällen Planungsalltag - auch in anderen Kommunen - wird,
- wenn GM als Qualitätsmanagement eingeführt werden kann,
- wenn GM als funktionierende Strategie unter "normalen" kommunalen Rahmenbedingungen akzeptiert wird und
- wenn GM als neue Perspektive auch unter erschwerten Bedingungen gefördert wird.
Organisation der modellhaften Implementation von Gender Mainstreaming im Städtebau
Quelle: Deutsches Institut für Urbanistik, 2004
