Gender Mainstreaming im Städtebau
Ergebnisse
Ein kurzes Resümee
Das Modellvorhaben des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus "Gender Mainstreaming im Städtebau" zielte auf die Umsetzung von Gender Mainstreaming (GM) in der konkreten kommunalen Planungspraxis. Städte sollen für Frauen und Männer gleichermaßen attraktiven Lebensraum bieten. Gender Mainstreaming heißt für den Städtebau, Geschlechtergerechtigkeit von der Blaupause zur Realität werden zu lassen. Dieses seit November 2003 durchgeführte Modellvorhaben endete am 23. Mai 2006 mit einer Veranstaltung. 120 Frauen und Männer waren nach Köln gekommen, um sich über die Ergebnisse zu informieren. Die wichtigsten Ergebnisse:
- Gebietskörperschaften sehen in Gender Mainstreaming einen deutlichen Qualitätsgewinn von Planungsprozessen und -inhalten.
- Gebietskörperschaften bescheinigen "gegenderten" Planverfahren höhere Effektivität.
- Die Ergebnisse des Modellvorhabens zeigen konkrete Wege zur Umsetzung des Abwägungstatbestandes "Chancengleichheit" auf.
- Städtebauliche Programme gewinnen durch Gender Mainstreaming an Bedeutung.
- Zur Umsetzung von Gender Mainstreaming im Städtebau kann keine universelle Methode empfohlen werden.
Gender Mainstreaming führt zur einer inhaltlichen und prozessualen Qualifizierung von Planungsprozessen. Durch konzeptionelle Klarheit, nachvollziehbare und überprüfbare Planungsentscheidungen, durch einen umfassenden Abgleich der Interessen und durch bessere Verfahren der Nutzerinnen- und Nutzerbeteiligung kann ein Qualitätsgewinn für den Städtebau und die gebaute Umwelt erzielt werden. Insbesondere die Erfassung der Bedürfnisse der Nutzer, also ein genaues Nachschauen und Nachfragen und eine transparentere Interessenabwägung, erhöhen die Passgenauigkeit und damit den effektiveren Mitteleinsatz in der räumlichen Planung. Welche Erfolgskriterien für eine erfolgreiche Umsetzung von Gender Mainstreaming im Städtebau lassen sich aus dem Modellvorhaben ableiten?
- Fordern und fördern
Die Förderung von Gender Mainstreaming einerseits, aber auch die konkrete Forderung nach ihrer Umsetzung andererseits durch eine Verankerung in verbindlichen Regelwerken und Fördermittelinstrumenten stellt eine notwendige Rahmenbedingung für die erfolgreiche Umsetzung von Gender Mainstreaming dar. Die Formulierungen von Gender-Zielen in Förderprogrammen sind eine zentrale Voraussetzung und ein wichtiger Impuls zur Bearbeitung des Querschnittszieles.
- Überzeugte und konsequent handelnde Führungskräfte (Top-Down)
Engagierte Führungskräfte sind im Rahmen des Top-Down-Ansatzes notwendig, um Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten eindeutig zu regeln, stringente Strukturen aufzubauen und umzusetzen, notwendige Ressourcen zuzusichern, die kontinuierliche Erfolgskontrolle durchzuführen und weitere Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in der Verwaltung, aus der Politik und Öffentlichkeit für das Thema zu motivieren.
- Engagierte und kompetente Akteure in der Verwaltung und als externe Auftragnehmer (Bottom-up)
Die an den Prozessen Beteiligten tragen durch ein hohes Maß an Eigenverantwortlichkeit und Steuerungskompetenz wesentlich dazu bei, Gender-Aspekte in die Prozesse zu integrieren. Durch den Bottom-up-Ansatz erhält der Top-down-Ansatz die erforderliche Ergänzung. Eine kontinuierliche Rückkopplung und der regelmäßige Austausch zwischen beiden Ebenen erleichtern und befruchten die Umsetzung der Strategie. - Definition politischer und projektbezogener Ziele
Ohne eine detaillierte Festlegung von Zielen, die mit der Umsetzung von Gender Mainstreaming erreicht werden sollen, können die mit der Gleichstellungsstrategie verbundenen politischen Ziele ins Leere laufen. Notwendig ist deshalb ein komplexer Prozess der Zielfindung und -formulierung. - Funktionierendes geschlechterdifferenziertes Datenmanagement
Ein konsequentes geschlechterdifferenziertes Datenmanagement ist erforderlich, um die im Vorfeld der Planung notwendige Bestandsanalyse durchführen zu können. Abzuleiten ist, ob Frauen und Männer z.B. von der Planung in unterschiedlicher Weise betroffen sind und ob verschiedene Nutzungsanforderungen vorliegen. - Systematisch organisierte Planungsprozesse
Eine Durchführung von geschlechterdifferenzierter Bestandsanalyse, Zielfestlegung, Maßnahmeplanung, Umsetzung und Erfolgskontrolle und eine damit verknüpfte systematische Verwaltungsorganisation sind notwendige Grundlagen der Umsetzung von Gender Mainstreaming. Dabei kommt vor allem politischen Zielfestlegungen, z.B. durch schriftliche Ziel- und Qualitätsvereinbarungen, Bedeutung zu, da der Prozess ansonsten an einer allgemeinen Zielgruppenorientierung ausgerichtet wird und das eigentliche Ziel, die Herstellung von Chancengleichheit, aus dem Blick gerät. - Dokumentation des Gender-Prozesses
Eine ausführliche Aufbereitung des Umsetzungsprozesses ist erforderlich, um nachvollziehbare und beispielgebende Anregungen für die Prozessgestaltung und Durchführung weiterer Gender-Planungen zu vermitteln. Die "Guten Beispiele" zeigen deutlich, dass bisher "das Rad viel zu oft neu erfunden werden musste" und nachahmenswerte Erfahrungen nicht selten selbst innerhalb der Verwaltung unbekannt blieben. Zugleich wird mit der Dokumentation auch der in § 1 Abs. 6 BauGB geforderten Berücksichtigung der unterschiedlichen Auswirkungen der Planung auf Frauen und Männer entsprochen und ihre Umsetzung konkretisiert. - Vermittlung von Gender-Wissen und -Kompetenzen
Einer erfolgreichen Verknüpfung von Gender- und Fachwissen sowie der Vermittlung von fachlich konkretem Gender-Wissen ist eine wichtige Bedeutung zuzumessen. Diese Vermittlung im Themenfeld Städtebau kann nicht allein über allgemeine Gender-Trainings, sondern sollte über fachbezogene Fortbildungen erfolgen, die an den konkreten Arbeitsanforderungen anknüpfen. Neben der fachlichen Kompetenz externer Gender-Beraterinnen und -Berater sind allgemein nutzbare Arbeitshilfen hilfreich, wie sie unter anderem im Rahmen des vorliegenden ExWoSt-Vorhabens erarbeitet wurden.
Gender Mainstreaming benötigt als ein umfassender kommunaler Lernprozess vor allem die Formulierung politischer Ziele und einen langen Atem. Es ist davon auszugehen, dass eine dauerhafte Umsetzung dieser Querschnittsstrategie, vergleichbar mit der Nachhaltigkeitsstrategie, nicht von heute auf morgen gelingen wird und ohne Anreize des Bundes in den Routinen der Verwaltungen unterzugehen droht. Werden aber die Hürden einer anfänglichen Auseinandersetzung mit der neuen Gleichstellungsstrategie gemeistert, kann Gender Mainstreaming zu einem qualitätsvollen kommunalen Städtebau führen.
Eine kurze Übersicht der Ergebnisse der Modellvorhaben finden Sie im ExWoSt-Info 26/5, eine ausführliche Bilanz der Modellvorhaben wird im Werkstatt: Praxis Heft 44 "Städtebau für Frauen und Männer" gezogen (siehe Veröffentlichungen). Nachfolgend werden die wichtigsten Resultate der Modellvorhaben zusammengefasst. Im Anschluss finden Sie eine Sammlung Guter Beispiele "Gender Mainstreaming im Städtebau"
(Stand: Ende 2004).
Kriterien, Modellstädte und Zielgruppenorientierung
Wenn Chancengleichheit und Geschlechtergerechtigkeit als grundlegende Ziele des Städtebaus verankert werden, bedeutet dies die Herstellung gleicher Möglichkeiten zur Raumaneignung, zur selbstbestimmten Zeiteinteilung, zur Teilnahme an Erwerbsarbeit sowie zur Vereinbarkeit von Haus- und Erwerbsarbeit.
Kriterien
Aus diesen Punkten ergeben sich Kriterien, die bei der Umsetzung von Gender Mainstreaming im Städtebau geprüft, berücksichtigt und auf den unterschiedlichen Ebenen der städtischen Planung konkretisiert werden müssen:
Versorgungsarbeit
- räumliche Angebote für Familien- und Versorgungsangebote
- Zugänglichkeit/Erreichbarkeit, kurze Wege
- Verteilungsgerechtigkeit von Ressourcen (Raumaneignung/Wahlfreiheit)
- Sicherheit
Repräsentanz
- Repräsentanz beider Geschlechter an Entscheidungsmacht
- gleiche Beteiligungsmöglichkeiten an Planungen
Anforderungen der Versorgungsarbeit (Kinderbetreuung, Haushalt, Pflege) sind im Städtebau als gleichwertig zur Erwerbsarbeit zu berücksichtigen und in die Gestaltung und Planung mit aufzunehmen. Versorgungsarbeit Leistende nutzen öffentliche Räume, Freiräume, Parks etc. zur Erledigung dieser Arbeiten. Unter Gender-Aspekten ist festzustellen, dass Frauen diese Räume nicht nur länger nutzen als Männer, sondern auch häufiger im Rahmen von Versorgungsarbeit (z.B. als Betreuungspersonen auf Spielplätzen). Für die geschlechtssensible Planung heißt das, dass Freiflächen fußläufig erreichbar und kurze Wegeverbindungen möglich sind sowie Infrastruktureinrichtungen für den täglichen Bedarf in der Nähe liegen sollten (Nutzungsmischung).
Im Städtebau sind gleiche Möglichkeiten zur Raumaneignung durch unterschiedliche Zielgruppen zu schaffen. Die Berücksichtigung von Verteilungsgerechtigkeit bezieht sich auf die Herstellung gleicher Möglichkeiten, Räume zu nutzen. Dabei besteht ein allgemeiner Zusammenhang zwischen geschlechtsspezifischer Präsenz und der räumlichen Gestaltung. Besondere Aufmerksamkeit kommt hierbei den unterschiedlichen Interessen von Mädchen und Jungen zu. Aktionsräumliche Untersuchungen weisen zum Beispiel deutlich geringere selbstständige Aktionsradien von Mädchen nach. Ab dem 10. bis 13. Lebensjahr ziehen sie sich beinahe vollständig aus Parks und öffentlichen Grünanlagen zurück. Schlechte Spielraumqualitäten verstärken die geringere Nutzung durch Mädchen zusätzlich. Typische Mädchensportarten finden bis heute weniger Berücksichtigung in der städtebaulichen Planung als die der Jungen.
Subjektive Sicherheitswünsche unterschiedlicher Gruppen sind bei der gendergerechten Gestaltung öffentlicher Räume zu berücksichtigen. Diese schon frühe Forderung eines frauenorientierten Städtebaus wurde bereits zu einem wichtigen und nur noch selten unberücksichtigten Bestandteil qualitätsorientierter Planung. Zahlreiche Leitfäden zur Sicherheit im Wohnumfeld sind verfügbar. Parallel dazu sind jedoch noch differenzierte Erhebungen zum Sicherheitsempfinden unterschiedlicher Gruppen notwendig.
Die Repräsentanz von Frauen an den kommunalen Planungsentscheidungen ist bisher unzureichend. Frauen sollen zu gleichen Teilen Einfluss auf Inhalte und Prozesse der geplanten Projekte und Maßnahmen haben und zu gleichen Teilen an den Planungsvorhaben beteiligt werden. Für kommunalpolitische Beteiligungsverfahren sind sie daher anzusprechen und gezielt zu fördern (beispielsweise durch Quotierung). Es ist auf gleiche Teilnahmemöglichkeiten unterschiedlicher Zielgruppen unter Berücksichtigung des Geschlechterverhältnisses zu achten.
Gender in den Modellstädten
Mit Dessau wurde eine Modellstadt gewählt, die in den letzten Jahren erhebliche Schrumpfungsprozesse zu steuern hat. Sie repräsentiert eine ehemalige Industriestadt, die neben den wohnungswirtschaftlichen und städtebaulichen auch erhebliche soziale Aufgaben im Rahmen des Stadtumbaus zu bewältigen hat. Daher wurde auch hier die Einbeziehung möglichst verschiedener Bevölkerungsgruppen an den Partizipationsprozessen und die Einbeziehung in die anstehenden städtebaulichen Vorhaben als Ziel zur langfristigen Qualitätssteigerung festgelegt. Mit Pulheim wurde dagegen eine Stadt in einer der wirtschaftsstärksten Regionen des Bundesgebietes mit hohem Bevölkerungszuwachs ausgewählt. Primäres Ziel bei der Umsetzung von Gender Mainstreaming in der Stadtentwicklung in Pulheim war es, die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter mit der Strategie vertraut zu machen, ihre Wahrnehmung von Gender-Belangen zu schärfen und eine Verbindung von Gender- und Fachwissen zu ermöglichen.
Die Umsetzung von Gender Mainstreaming in den Modellstädten zeigt die Möglichkeiten, aber auch die Schwierigkeiten der Konkretisierung von Gender im städtebaulichen Kontext. Festzustellen ist zum einen, dass sich die Pilotvorhaben auf Planungen im öffentlichen Raum und dabei insbesondere auf die Gestaltung von Grün- und Freiflächen beziehen. Zum zweiten stehen Partizipationsprozesse bei der Umsetzung von Gender Mainstreaming im Vordergrund. Für die auffällige Fokussierung auf freiraumplanerische Projekte in den Modellstädten lassen sich folgende Erklärungen finden: Grünflächenplanung erfordert eine intensive Auseinandersetzung mit verschiedenen Ziel- und Nutzergruppen und bietet deshalb offensichtlich ein geeignetes Handlungsfeld für die Umsetzung von Gender Mainstreaming. Eine an den Nutzungsansprüchen der Bevölkerung orientierte Planung erleichtert zunächst die Integration von Gender-Kriterien. Daneben befinden sich öffentliche Grünanlagen im kommunalen Eigentum, wodurch der Gestaltungsspielraum im Vergleich zu anderen Planungsprojekten höher ist.
Die Beteiligten der Modellvorhaben hoben vor allem die inhaltlichen Qualitätsverbesserungen der Planung hervor, die auf die Berücksichtigung von Gender Mainstreaming und die dabei entwickelten Ziele und Kriterien zurückzuführen waren. Nach ihrer Einschätzung resultiert der Qualitätsgewinn aus einem höheren Nutz- und Gebrauchswert der Planung sowie aus dem umfassenden Abgleich mit den Interessen der Nutzer. Schwierigkeiten bei der Konkretisierung von Gender bestehen darin, dass die Anforderungen an den Gebrauchswert von Planung nicht automatisch das bestehende Geschlechterverhältnis in Frage stellen.
Zielgruppenorientierung
In den Pilotprojekten, aber auch in vielen Guten Beispielen stand die Berücksichtigung unterschiedlicher Zielgruppen, vor allem über die Partizipationsverfahren, im Vordergrund. In den Zielformulierungen wurde hervorgehoben, dass im Planungsprozess alle Zielgruppen gleich behandelt werden sollten. Daher wurde großer Wert auf die Ansprache und Mitwirkung bisher nur schwer erreichbarer Bevölkerungsgruppen gelegt. Die Zielgruppenorientierung galt dann als erfolgreich, wenn es gelang, möglichst unterschiedliche Gruppen an dem Vorhaben zu beteiligen. Dabei erfolgte in den einzelnen Zielgruppen auch eine Differenzierung zwischen Frauen und Männern, die dazu führte, dass neben dem möglichst umfassenden Einbezug zahlreicher Bevölkerungsgruppen auch das Geschlechterverhältnis berücksichtigt wurde.
Trotzdem wird dabei mit Blick auf die Konzeptualisierung von Gender Mainstreaming ein Dilemma deutlich: Wird die Berücksichtigung von Gender mit der Einbeziehung möglichst vieler Zielgruppen gleichgesetzt, laufen die Projekte Gefahr, es allen Gruppen und deren Interessen recht machen zu wollen. Mit der Strategie Gender Mainstreaming sollen jedoch nicht alle Interessen umgesetzt werden, sondern die Interessen derjenigen Gruppen besonders berücksichtigt werden, die aufgrund geschlechtshierarchischer Strukturierungen bisher vernachlässigt wurden. Konzeptioneller Ausgangspunkt sind und bleiben dabei soziale Ungleichheiten zwischen Frauen und Männern.
Prozesse und Strukturen
Welche Bausteine sind nötig, um den Prozess der kommunalen Umsetzung von Gender Mainstreaming möglichst effektiv zu gestalten? Dazu werden hier die durchgeführten Prozessbausteine der Planungsverfahren vorgestellt. Des Weiteren soll der Frage nachgegangen werden, welche Organisationsstrukturen die Umsetzung gleichstellungspolitischer Aspekte in Planungsverfahren befördern oder benachteiligen.
Prozessbausteine einer kommunalen Umsetzung
Eine Gender-Analyse ist die Grundlage für die Formulierung inhaltlicher Ziele und für eine gleichberechtigte Beteiligung von Frauen und Männern an der Gestaltung und am Nutzen von Planungsprozessen. Mit Hilfe der Gender-Analyse können die spezifischen Probleme, Zielvorstellungen und Potenziale unterschiedlicher Gruppen von Frauen und Männern im Vorfeld der Zielfestlegung identifiziert werden. Geschlechtspezifische Daten sind dazu in vielen Kommunen bereits vorhanden. Eine differenzierte Datenauswertung kann eine wichtige Impulswirkung für die Beurteilung der städtebaulichen Maßnahmen haben. Es muss jedoch angemerkt werden, dass Strategien und Projekte der städtebaulichen Themenfelder weniger über ein rein quantitatives "Köpfe zählen" auf ihren Erfolg hin geprüft werden können. Vielmehr handelt es sich hierbei um die Wechselwirkungen räumlicher Angebote und Strukturen mit unterschiedlichen Lebens- und Arbeitsweisen von Frauen und Männern.
Auch der nachfolgende Schritt der konkreten Zielfestlegung wird ohne differenzierte Gender-Analysen schwierig. Wird Planung als Abwägungsprozess verschiedener Interessen verstanden, dann sind unter dem Aspekt der Chancengleichheit diese Interessen zunächst festzustellen, danach zu gewichten und zu priorisieren. Dabei sollte darauf geachtet werden, dass sich die Zielformulierungen nicht in Allgemeinheiten verlieren. Konkrete, fachbezogene Zielfestlegungen sind für die Umsetzung von Gender Mainstreaming eine wichtige Voraussetzung, da sie die Richtung der künftigen Entwicklung festlegen. Allerdings muss auch auf die teilweise schwierige Zielfindung hingewiesen werden.
Eng gekoppelt an Gender-Analyse und Zielformulierung ist im Rahmen eines Gender-Mainstreaming-Prozesses eine kontinuierliche Erfolgskontrolle. Damit ist zum einen ein kontinuierliches Monitorring des Planungsprozesses gemeint, zum anderen die quantitative und qualitative Überprüfung der Zielerreichung. Für eine systematische Erfolgskontrolle fehlen den Kommunen allerdings erprobte Instrumente. Der im Rahmen des Forschungsvorhabens erarbeitete Ziel- und Indikatorenkatalog soll dazu beitragen, diese Lücke zu schließen. Eine wirkungsvolle Erfolgskontrolle setzt eine kontinuierliche Dokumentation der Vorhaben voraus. Die mit Gender Mainstreaming erzielten Qualitätsgewinne werden dadurch sichtbar und vermittelbar.
Die Vermittlung entsprechender Gender-Kompetenzen auf allen Ebenen der Planungsverwaltung ist von zentraler Bedeutung für die Umsetzung von Gender Mainstreaming in die Planungsverfahren. Die Integration von Gender- und Fachwissen zu Städtebau, Stadtplanung und Stadtentwicklung steht dabei im Mittelpunkt. Die persönlich-direkte Kompetenzvermittlung stößt aufgrund finanzieller und personeller Ressourcenknappheit in vielen Kommunen an ihre Grenzen. Die Vielzahl der zu schulenden Akteure erfordert daher einen systematisierten Wissenstransfer. Im Rahmen des ExWoSt-Forschungsvorhabens wurden gemeinsam mit den Modellstädten Arbeitshilfen entwickelt und erprobt, die als Vermittlungshilfen zu verstehen sind. Dazu gehören insbesondere der Ziel- und Indikatorenkatalog, die Messgrößen für Gender-Analysen sowie eine Übersicht "Gender Mainstreaming in der Bauleitplanung".
Organisationsstrukturen
Ein kommunaler Umsetzungsprozess von Gender Mainstreaming sollte mit einem politischen Beschluss zu Gender Mainstreaming und damit mit einem politischen Bekenntnis der Führungsspitze zu den Zielen "Chancengleichheit und Geschlechtergerechtigkeit" beginnen. Erfolg versprechend erweisen sich hierbei thematisch und fachlich konkretisierte Beschlüsse, die sich auf die Umsetzung von Gender Mainstreaming in einem Ressort, einer Fachabteilung oder in einem Modellvorhaben beziehen. Neben der dabei eindeutig festgelegten Zuständigkeit zwingt die inhaltliche Konkretisierung zu detaillierten Festlegungen und ist damit eine wichtige Voraussetzung für eine konsequente Umsetzung.
Entsprechend dem Top-Down-Prinzip von Gender Mainstreaming sind Führungskräfte in Verwaltung und Politik in ihrer Führungsaufgabe persönlich verpflichtet. Sie legen nicht nur die Ziele und Inhalte fest, sondern sind auch für die Umsetzung verantwortlich. Mit diesem Prinzip ist die Erwartung verbunden, dass die strukturelle Machtbeziehung in Organisationen zur Erreichung von Zielen genutzt werden kann. Den Stellenwert des Top-Down-Vorgehens belegen auch die Erfahrungen in den Modellstädten. Des Weiteren ist das Vorhandensein kompetenter und engagierter Akteure auf der Arbeitsebene in den Verwaltungen oder als externe Bearbeiter eng verknüpf mit einem erfolgreichen Umsetzungsprozess. Ohne sie würde jeder top-down-gesteuerte Prozess in wohlgemeinten Absichtserklärungen stecken bleiben. Am nachhaltigsten kann also die Top-Down-Strategie verankert werden, wenn sie - Bottom-up - auf motivierte und engagierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter stößt.
Perspektivisch zielt die Umsetzung von Gender Mainstreaming auf eine grundsätzliche Veränderung von Organisations- und Verwaltungsstrukturen. Aus diesem Grund wird Gender Mainstreaming auch immer mit Prozessen der Verwaltungsmodernisierung in Verbindung gebracht. Damit wird die Erwartung verbunden, dass sich Gender Mainstreaming zu einem integralen Bestandteil der Verwaltungsmodernisierung entwickeln und als einer deren Motoren fungieren könnte. Durch Gender Mainstreaming kann die Effektivität von Maßnahmen erhöht werden. Eine Umsetzung wird erleichtert, wenn in der Einführungsphase zusätzliche Personal- und Finanzressourcen zur Verfügung stehen.
Abschlussveranstaltung zum ExWoSt-Forschungsfeld "Gender Mainstreaming im Städtebau", 23.06.2006 in Köln
Sammlung Guter Beispiele "Gender Mainstreaming im Städtebau“
(Stand: Ende 2004)
