Zwischennutzungen und Nischen im Städtebau als Beitrag für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung
Ergebnisse
- Definition des Begriffs Zwischennutzung
- Differenzierung der Standorttypen
- Differenzierung der Zwischennutzungsarten
- Ziele, Interessen, Vorteile aus Akteurssicht
- Potenziale für die Stadtentwicklung
- Hemmnisse und Lösungsansätze
- Aktuelle Tendenz zur Professionalisierung
Definition des Begriffs Zwischennutzung
Eine Zwischennutzung wird dadurch bestimmt, dass die ursprüngliche Nutzung eines Gebäudes oder einer Fläche aufgegeben wurde und eine konkrete Nachnutzung gewünscht oder geplant ist. Dazwischen findet eine anderweitige Nutzung befristet statt, maximal so lange, bis die Nachnutzung realisierbar ist. Dies macht die Flexibilität von Nutzer und Nutzung zu einem wesentlichen Kriterium. Zwischennutzungen gewinnen dort an Bedeutung, wo mehr Flächen freigesetzt werden, als kurzfristig nachgenutzt werden können. In der Regel findet kein Wechsel des Eigentümers statt, es gibt kaum Nutzungskonkurrenz und das bestehende Planungsrecht bleibt erhalten. Aufgrund der Befristung bedingen Zwischennutzungen meist nur geringe Investitionen.
Differenzierung der Standorttypen
Zeitweilig ungenutzte Immobilien gibt es in allen deutschen Städten. Verschiedene Standorte bringen allerdings andere Rahmenbedingungen mit und eignen sich für unterschiedliche Zwischennutzungen. Bei den Standorten ist etwa zu unterscheiden, ob es sich um Flächen oder Gebäude handelt, wie groß diese sind, wie sie in die Siedlungsstruktur eingebettet sind oder in welchen Milieus sie sich befinden. Hilfreich ist es, die Immobilien nach ihrer aufgegebenen oder geplanten Hauptnutzung in verschiedene Standortgruppen zu differenzieren:
- Reserve- und Stadtentwicklungsflächen
- Industrie-, Militär- und Infrastrukturbrachen
- Rückbauflächen im Geschosswohnungsbau
- Baulücken
- Ladenlokale und Kaufhäuser
- öffentliche Gebäude und Bürogebäude
- Wohngebäude
Differenzierung der Zwischennutzungsarten
Die Palette realisierter Zwischennutzungen ist vielfältig. Sie reicht von saisonalen Eventnutzungen bis zu über mehrere Jahre etablierten Standortgemeinschaften, von geduldeten Aneignungen bis zu hochpreisigen Szenelocations in Toplagen, von nachbarschaftlich gepflegten Grünflächen bis zu architektonisch durchgeplanten Großprojekten. Folgende Zusammenstellung gibt eine Übersicht über typische Zwischennutzungen:
- Gärten und Grabeland (Interkulturelle Gärten, Mietergärten)
- Öffentliche Grünflächen (Parks, temporäre Ausgleichsflächen, Biotope)
- Sportanlagen (Spielplätze, Übungsräume, Ballsportanlagen, Skateareas, Dirtbiking)
- Kunst und Kultur (Ausstellungen, Galerien, Theater, Installationen)
- Gastronomie (Biergärten, Cafés, Restaurants, Bars, Imbisse, Diskotheken)
- Büros und Läden
- Soziale Einrichtungen (Jugendclubs, Kindergruppen, Altentreffs, soziale Initiativen)
- Temporäres Wohnen (Studentenwohnheime, Soziale Wohnprojekte, Zeltplätze)
- Gewerbliche Nutzungen (Parkplätze, Lager, Märkte, Gründerzentren, Handwerk)
Ziele, Interessen, Vorteile aus Akteurssicht
Bei der Etablierung von Zwischennutzungen begegnen sich unterschiedliche Ziele und Interessenlagen. Auf der einen Seite stehen die Zwischennutzer: Einzelpersonen, Vereine, Kleinunternehmen, Nachbarschaften. Sie suchen günstige und kurzfristig zur Verfügung stehende Flächen oder Gebäude, wo sie mit wenig bürokratischem Aufwand ihre Ideen umsetzen können. Für geringe Kosten oder ungewöhnliche Orte werden eine unsichere Nutzungsperspektive oder erforderliche Eigenleistungen in Kauf genommen.
Auf der anderen Seite stehen die Eigentümer der Gebäude und Freiflächen: städtische Liegenschaften, Entwicklungsgesellschaften, Privatpersonen, Erbengemeinschaften sowie Banken oder Immobiliengesellschaften. Die Eigentümer möchten möglichst wenig Aufwand mit der Immobilienverwaltung haben, aber auch Vandalismus und Verwahrlosung verhindern sowie Pacht- oder Mieteinnahmen erzielen. Dabei sollen Betriebs- und Gebäudesicherungskosten eingespart bzw. an den Zwischennutzer übertragen werden. Gleichzeitig dürfen aber die Zwischennutzungen die gewünschten Nachnutzungen nicht behindern. Für Entwicklungsträger sind Zwischennutzungen dann strategisch besonders interessant, wenn sie den zu entwickelnden Standort bekannt machen und zu dessen Aufwertung beitragen.
Potenziale für die Stadtentwicklung
Die Städte sind an einer Belebung der Stadtquartiere und Entwicklungsgebiete interessiert. Zwischennutzungen können das Image von benachteiligten Standorten verbessern. Durch die Belebung und soziale Kontrolle werden Schäden, Zerstörungen und Müllablagerungen erfolgreich verhindert. Die Zwischennutzer tragen auch zur Pflege und zum Erhalt städtebaulicher Strukturen und Qualitäten bei.
Durch die Imageverbesserung und Standortaufwertung können planerisch gewünschte Nachnutzungen in Einzelfällen schneller realisiert werden. Zwischennutzungen können sich aber auch unerwartet als optimale Dauernutzung herausstellen und sich im Einklang mit der Planung verstetigen. Häufig sind die günstigen Konditionen für Existenzgründer mit minimalem Eigenkapitel (Start-up-Unternehmen) attraktiv. Diese können mit reduziertem Risiko neue Projekte erproben. Bei zahlreichen dieser Projekte sind im Rahmen einer Zwischennutzung neue Arbeitsplätze entstanden.
Es bieten sich besondere Gestaltungsperspektiven für soziale Projekte, deren Nutzungsinteressen – Interkulturelle Gärten, Werkstätten, Treffpunkte etc. – über den Immobilienmarkt nicht zu finanzieren wären. Viele der Zwischennutzungsprojekte entstehen im Rahmen von Bürgerbeteiligungen und mit aktiver Mitarbeit der Stadtteilbevölkerung. Der temporäre Charakter von Nutzungen bietet auch einen Anlass zu einem öffentlichen Diskurs über die Stadtentwicklung vor Ort.
Hemmnisse und Lösungsansätze
Probleme bei der Umsetzung von Zwischennutzungen beginnen oft bereits bei der Zusammenführung der Akteure, der Kontaktherstellung mit dem Eigentümer, der Beantragung von Genehmigungen oder der Finanzierung. Für viele der erforderlichen Beratungs- und Vermittlungstätigkeiten bestehen in der öffentlichen Verwaltung meist geringe Kapazitäten. Die wesentlichen Schwierigkeiten bei der Umsetzung von Zwischennutzungen lassen sich nach baurechtlichen, vertragsrechtlichen, ökonomischen und verfahrensorganisatorischen Aspekten unterscheiden.
Baurechtlich: In vielen Fällen treten Probleme bei der Genehmigung von Zwischennutzungen auf. Hier hat das Forschungsvorhaben gezeigt, dass sowohl das Planungs- als auch das Bauordnungsrecht genug Flexibilität aufweist, um den meisten Anwendungsfällen gerecht zu werden. Da in der Regel auf Befreiungs- bzw. Ausnahmetatbestände zurückgegriffen werden muss, ist eine Unterstützung durch die kommunalen Behörden erforderlich.
Vertragsrechtlich: Die Angst vor Verstetigung einer Zwischennutzung lässt viele Eigentümer vor einer zeitweiligen Überlassung ihrer Immobilien zurückschrecken. Vertragsrechtliche Regelungsmöglichkeiten sind vielfach weder dem Zwischennutzer noch dem Eigentümer ausreichend bekannt. So können neben Kündigungsfristen auch Schiedsgerichtsvereinbarungen, notarielle Räumungserklärungen oder Regelungen zu Ersatzflächen bzw. Schadenersatz bei frühzeitiger Kündigung vereinbart werden. Üblicherweise zu regeln sind die Übernahme von Verkehrssicherungspflicht, von Haftung und von Betriebskosten sowie erforderliche Versicherungen.
Ökonomisch: Die Renditeerwartungen der Eigentümer an die Zwischennutzung sind häufig zu hoch, die nichtmonetären Vorteile werden nicht ausreichend wahrgenommen. Bei öffentlicher Förderung von Zwischennutzungen ist eine zeitliche Flexibilität bezüglich der Bindungszeiträume sowie eine Förderfähigkeit von nichtinvestiven Maßnahmen wie Vermittlungstätigkeiten erforderlich.
Verfahrensorganisatorisch: Das Vorhandensein von Brachflächen oder leerstehenden Gebäuden allein führt in der Regel nicht zur Umsetzung von Zwischennutzungsprojekten. Schon der Zugang zu den Eigentümern ist den Nutzern oft nicht gegeben. Hier können die kommunalen Liegenschaftsämter Hilfe bei der Kontaktherstellung leisten. Zwischennutzer haben häufig kaum Erfahrungen mit der Entwicklung von Projekten und daher Unterstützungsbedarf hinsichtlich der Finanzierung oder Organisationsform.
Bei Kommunen und Eigentümern bestehen nicht selten Sorgen vor einer möglicherweise zu großen Beliebtheit von Nutzungen, so dass diese gar nicht erst zugelassen werden. Die Kommunikation einer Nutzungsbefristung – insbesondere gegenüber der Öffentlichkeit – wird häufig vernachlässigt, so dass eine Beendigung für Nutzer und Bürger überraschend kommt. Fehlende Pflege- oder Räumungskonzepte für die Beendigung einer Zwischennutzung führen zu Problemen in der Praxis, die in eine ablehnende Haltung gegenüber Zwischennutzungen münden können.
Aktuelle Tendenz zur Professionalisierung
Eine bei manchen Akteuren erkennbare Unsicherheit im Umgang mit dem Thema Zwischennutzungen verweist auf weiteren Qualifizierungsbedarf. Dennoch lässt sich derzeit auf verschiedenen Ebenen eine Tendenz zur Professionalisierung im Umgang mit Zwischennutzungen erkennen.
Dies zeigt sich etwa in der Novellierung des Baugesetzbuches 2004 mit der Einführung des "Baurechts auf Zeit" (§ 9 Abs. 2), nach dem Festsetzungen für einen bestimmten Zeitraum oder bis zum Eintritt bestimmter Umstände getroffen werden können. Sowohl der Aufwand für ein formelles Bebauungsplanverfahren als auch die festzusetzende Folgenutzung mögen der Grund dafür sein, dass dieses Instrument bisher im Zusammenhang mit den untersuchten Zwischennutzungen kaum eine Rolle spielt.
Die Funktion eines "Kümmerers", der sich der Projekte annimmt und zwischen Eigentümern, Nutzern und Fachbehörden berät und vermittelt, wird zunehmend institutionalisiert. Derzeit etablieren sich in einigen Städten wie Berlin, Wuppertal, Bremen oder Leipzig Formen privater Vermittlungsagenturen bzw. behördlicher Anlaufstellen. Einige Behörden pflegen Flächenpools mit für Zwischennutzungen verfügbaren Räumen in der Stadt.
Zwischennutzungen sind auch Teil eines sich ändernden Planungsverständnisses. Es gibt eine stärker verfahrensorientierte und kommunikative Ausrichtung der Prozesse und einen Wunsch nach mehr bürgerlichem Engagement. Dies erfordert einen anderen Umgang mit Planung, bei dem mehr Flexibilität die Realisierungschancen erhöhen kann.
Die Untersuchung der verschiedenen Projekte hat gezeigt, dass temporäre Nutzungen von Freiflächen und Gebäuden weit verbreitet sind, positive Wirkungen auf die Stadtquartiere entwickeln können, eine finanzielle Entlastung für Eigentümer bieten und besondere Gestaltungsperspektiven für die Nutzer eröffnen. Zwischennutzungen können einen wichtigen Beitrag für eine dynamische Stadtentwicklung leisten, die Potenziale in den Städten sind aber bei Weitem noch nicht ausgeschöpft.
