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Smart Cities – Explorative Studie zu rechtlichen Fragen der digitalen Transformation der Kommunen

Ergebnisse

Kommunalwirtschaftsrechtliche Vorgaben

Städte und Gemeinden nehmen seit jeher am Wirtschaftsleben teil. Die wirtschaftliche Betätigung der Kommunen gehört zu deren verfassungsrechtlich geschütztem Bereich der Selbstverwaltung und folgt aus Art. 28 Abs. 2 Grundgesetz.

Die Teilnahme von Unternehmen der öffentlichen Hand am Wirtschaftsverkehr ist ein legitimes Instrument zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben. Den normativen Rahmen für die wirtschaftliche Tätigkeit von Kommunen bildet das Kommunalwirtschaftsrecht der Länder. Das Kommunalwirtschaftsrecht der Länder folgt den gleichen Grundsätzen (dazu zählen insbesondere die Erfüllung eines öffentlichen Zwecks und Einhaltung des Leistungs- und Subsidiaritätsprinzips), unterscheidet sich aber in den Einzelheiten. Aussagen zu den Möglichkeiten und Grenzen von Kommunen, Digitalisierungsprozesse voranzutreiben, haben daher nur bedingt allgemeine Gültigkeit.

Die bestehenden kommunalwirtschaftsrechtlichen Vorgaben erlauben bereits heute viele Digitalisierungsvorhaben der Kommunen – nicht zuletzt deshalb, da die kommunalwirtschaftsrechtlichen Vorgaben den Kommunen einen Handlungs- und Gestaltungsspielraum lassen, der auch von Aufsichtsbehörden und Gerichten zu beachten ist.

Denn letztendlich sind es die Kommunen, die am besten einschätzen können, was aus der örtlichen Sicht als sinnvoll und notwendig gesehen werden kann.

Mögliche Organisationsformen

Wichtig ist, in welcher Form auf kommunaler Ebene die Digitalisierungsprojekte umgesetzt werden. Dies kann sich nach der Größe der Kommunen richten.

Kleinere Kommunen werden sich eher zusammenschließen, um Digitalisierungsvorhaben gemeinsam umzusetzen. Mittlere und größere Kommunen gründen eher eigene Digitalisierung-GmbHs oder Koordinierungsstellen, um die Ziele der Smart-City Charta zu erfüllen.

Dabei ist es keineswegs zwingend, dass sich kleine Kommunen zusammenschließen müssen, oder nur größere Kommunen eine Digitalisierungs-GmbH gründen dürfen. Vielmehr sind die Kommunen regelmäßig frei darin zu entscheiden, auf welche Art und Weise und innerhalb welcher Organisationsform Digitalisierungsprojekte umgesetzt werden sollen.

Folgende Kriterien können aus kommunaler Sicht eine Rolle spielen bei der Frage, welche Organisationsform gewählt werden soll:

  • Vergaberechtliche Bindung,
  • Möglichkeiten der Haftungsbeschränkung,
  • Steuerungs- und Kontrollmöglichkeiten,
  • Möglichkeiten der Kooperation mit anderen Beteiligten,
  • Kosten.

Aufgrund der Umsetzung der Digitalisierungsvorhaben entstehen für die Kommunen bei der Wahl der Rechts- und Organisationsform aber keine weiteren oder neuen Herausforderungen. Die Kommunen sind nach wie vor frei, öffentliche oder privatrechtliche Organisationsformen zu wählen, soweit vor allem die kommunale Einflussmöglichkeit sichergestellt wird.

Bei der GmbH handelt es sich um die am häufigsten gewählte Privatrechtsform bei kommunaler Tätigkeit. Die Ausgestaltungsmöglichkeit des Gesellschaftsvertrages erlaubt es den Kommunen, den Unternehmensgegenstand auf die Vorstellungen und Bedürfnisse der Kommune zuzuschneiden.

Vergaberechtliche Anforderungen

Zur Realisierung von Digitalisierungsprojekten sind die Kommunen regelmäßig auf Leistungen angewiesen, die von privaten Wirtschaftsteilnehmern erbracht werden. Die entscheidende Frage für die Bestimmung der konkreten gegebenenfalls einschlägigen vergaberechtlichen Pflichten, Ausnahmen und Gestaltungsspielräumen ist: wer will was am Markt beschaffen?

Die Akteure und zu beschaffenden Gegenstände sind so mannigfaltig wie die Digitalisierungsprojekte selbst. Die für die Realisierung der einzelnen Digitalisierungsvorhaben jeweils zu beschaffenden Leistungen reichen von dem Erwerb einer Haushaltssoftware über die Erstellung und Gestaltung von Internetauftritten, Beratungsleistungen für die Organisation neuer Geschäftsmodelle, Entwicklung von Apps bis hin zu Liefer- und Bauleistungen im Falle von Breitbandausbau oder smarter Straßenbeleuchtung.

Von der Ausschreibungspflicht können Kommunen unter Umständen dann befreit sein, wenn sie die zu beschaffenden Leistungen im unmittelbaren kommunalen Umfeld ausführen lassen. Kommunen sollten daher ausschreibungsfreie Beschaffungsvarianten im Blick behalten, die unter den Stichworten In-House-Vergabe, interkommunale Zusammenarbeit bzw. Selbstvornahme zusammengefasst werden können.
Ist die Durchführung eines Vergabeverfahrens erforderlich, so können für die Beschaffung von Leistungen zur Realisierung von Digitalisierungsprojekten das Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb bzw. die Verhandlungsvergabe oder das Offene Verfahren bzw. die Öffentliche Ausschreibung sowohl zulässig als auch zielführend sein.

Anforderungen bezüglich der Weitergabe kommunaler Daten

Bereits heute verfügen Kommunen teilweise über einen umfangreichen Bestand personenunabhängiger Daten, die für Unternehmen für die Weiterverwendung von Interesse sein können. Dies können zum Beispiel Klimadaten oder spezielle Verkehrsdaten sein.

Aufgrund der fortschreitenden Digitalisierung der Kommunen wird damit zu rechnen sein, dass die Datenbestände bei den Kommunen zunehmen werden. Aus Sicht der Kommunen stellt sich die Frage, in welchen Fällen eine Weitergabe an kommerzielle Weiterverwender entgeltfrei sein muss und in welchen Fällen die Kommunen ein Entgelt erheben können. Die Frage wird für Kommunen auch deshalb von Interesse sein, da die Daten teils mit finanziellem Aufwand erschaffen wurden.

Es sind bereits gesetzgeberische Vorentscheidungen auf nationaler aber vor allem auf europäischer Ebene getroffen worden, die dem kommunalen Gestaltungsspielraum Grenzen setzen.
Dieser gesetzliche Rahmen enthält vereinzelt Vorgaben und Anforderungen an eine Veröffentlichungspflicht, zu der Ausgestaltung der Bereitstellung, zu zulässigen Nutzungsbestimmungen und zu zulässigen Entgelten bei der Weiterverwendung.

Im Hinblick auf die Möglichkeit der Erhebung von Entgelten lässt sich ein gesetzlicher Trend zur geldleistungsminimalen bzw. kostenlosen Bereitstellung erkennen. Diese Entwicklung ist maßgeblich von der Entwicklung auf europäischer Gesetzgebungsebene geprägt, die von einer umfassenden Bereitstellung staatlicher Daten geprägt ist. Den Kommunen sollte eine aktive Rolle eingeräumt werden, um ihre Interessen vertreten zu können.

Sicherung der Teilhabe der Bevölkerung

Die Digitalisierung führt zu Veränderungen der Lebensbereiche der Bevölkerung. Um zu gewährleisten, dass die Bürger weiterhin am gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politischen Leben teilnehmen können, gilt es, die digitale Teilhabe ab-zusichern. Dies gilt gerade im Hinblick auf den Bereich der Daseinsvorsorge, in dem Kommunen durch die Gewährleistung wesentlicher Leistungen, wie zum Beispiel im Bereich der Energieversorgung oder des Personennahverkehrs, ein Zusammenleben der Bevölkerung ermöglichen.

Die Überlegungen laufen auf ein "Recht auf digitale Teilhabe" als Teil der Daseinsvorsorge hinaus, das den Anspruch auf Teilhabe an die Gegebenheiten in der digitalisierten Gesellschaft anpasst.
Aufgrund des Tätigkeitsbereichs von Kommunen werden Leistungen der Daseinsvorsorge regelmäßig auf kommunaler Ebene wahrgenommen. Daher spielen Kommunen auch bei der Umsetzung des Rechts auf digitale Teilhabe als Teil der Daseinsvorsorge eine entscheidende Rolle.

Bereits heute sind einige staatliche Dienste und Leistungen, Einrichtungen und Prozesse nicht mehr "analog" zugänglich. Aus diesem Grund werden sich Kommunen mit der Frage konfrontiert sehen, wie einer Spaltung zwischen digital-affinen und weniger digital-affinen Bevölkerungsteilen vorgebeugt werden kann.

Zusatzinformationen

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Kontakt

Eva Schweitzer
Referat I 5 - Digitale Stadt, Risikovorsorge und Verkehr
Tel.: +49 228 99401-1654

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