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Mittel- und langfristige Sicherung mineralischer Rohstoffe in der landesweiten Raumplanung und in der Regionalplanung

Ergebnisse

1. Befragung der Landes- und Regionalplanung sowie der Geologischen Landesdienste

Noch vor Beginn des MORO führte das BBSR eine Umfrage zur Rohstoffsicherung durch. Ziel war es, eine Bestandsaufnahme der Beiträge zur Sicherung mineralischer Rohstoffe in der Landes- und Regionalplanung sowie bei den Geologischen Landesdiensten vorzunehmen. Wesentliche Fragen waren daher, welche Informationsgrundlagen vorliegen, wie diese bewertet werden, wie der raumordnerische Steuerungsauftrag und die Steuerungserfordernisse instrumentell umgesetzt werden und welche Festlegungstiefe sowie -breite bei der Rohstoffsicherung verfolgt wird. Als Fazit zur Bewertung des aktuellen Stands der Rohstoffsicherung zeigt sich insgesamt ein heterogenes und lückenhaftes Bild in vielen Bereichen der Befragung. Zahlreiche Verbesserungsvorschläge betreffen die Qualität der Informationsgrundlagen, die planerische Abwägung, die Sicherungszeiträume oder auch die Beteiligung weiterer Akteure. Die Antworten spiegeln die länderspezifische Verfasstheit der Raumordnung ebenso wider wie die spezifischen Konfliktlagen, Rohstoffvorkommen oder Regelungsbedarfe in den Regionen.

2. Befragung der Rohstoffverbände

In einer schriftlichen Befragung betonten die Vertreter der Rohstoffverbände nochmals, dass die Raumordnung eine große Bedeutung für die Rohstoffwirtschaft hat. Gerade weil es keine eigene Fachplanung zur Sicherung von Rohstoffpotenzialflächen gibt, sei es wichtig, mit den Instrumenten der Raumplanung sowohl Bereiche für die Aufsuchung und Gewinnung von Rohstoffen als auch solche für die vorsorgende Rohstoffsicherung auszuweisen. Die Verbände sehen insbesondere auf Ebene der Landesplanung die Notwendigkeit, beide Teilaufgaben wahrzunehmen und möglichst konkrete Vorgaben für die regionale Ebene zu formulieren. Sie fordern, dass die raumplanerischen Flächenausweisungen aufgrund des hohen Investitionsbedarfs über die übliche, mittelfristige Laufzeit von Regionalplänen hinausreichen. Für die Rohstoffgewinnung bedeutet dies einen Zeitraum von mindestens 25 Jahren, für die vorsorgende Rohstoffsicherung zeitlich unbefristete und bedarfsunabhängige Festlegungen. Die Verbände schätzen das Instrumentarium der Landes- und Regionalplanung zur Rohstoffsicherung je nach Bundesland sehr unterschiedlich ein. Defizite werden vor allem im Bereich der langfristigen Sicherung der Rohstoffvorkommen gesehen. Hinsichtlich der Daten plädieren die Rohstoffverbände dafür, die vorhandenen Grundlagen zu verbessern. Gerade in den alten Bundesländern, in denen deutlich seltener unter Bergrecht gefördert wird, seien die Datenlage und das Monitoring verbesserungswürdig. Als wünschenswert erachten die Verbände, Grundlagendaten auf dem Niveau von Fachplanungen vorzuhalten.

3. Auswertung der Raumordnungspläne auf Länderebene

Die Auswertung der Raumordnungspläne auf Länderebene zeigt, dass die Bundesländer diese Aufgabe sehr unterschiedlich wahrnehmen und der Regelungsumfang stark variiert. Die meisten untersuchten Landesraumordnungspläne sprechen sowohl die Rohstoffgewinnung als auch die langfristige Rohstoffsicherung an. Die Länder formulieren Vorgaben, die durch die Träger der Regionalplanung umzusetzen sind. Häufig kommen Zieldefinitionen zum Einsatz, die letztabgewogen und von den Trägern der Regionalplanung zu beachten sind. Dies sind in erster Linie "Vorranggebiete Rohstoffgewinnung" oder "Vorranggebiete Rohstoffsicherung". So wird teilweise schon auf Länderebene festgelegt, welche Rohstoffvorkommen in den Regionalplänen gesichert werden sollen bzw. welches Instrument dabei anzuwenden ist.

Einige Bundesländer führen spezifische Formen der Gebietsfestlegung ein, zum Beispiel "Räume mit besonderem Koordinierungsbedarf", ein. Zahlreiche Landesraumordnungspläne nutzen zudem die Möglichkeit, Vorgaben zu einer Nutzungskonkurrenzen minimierenden Standortwahl oder einer umweltgerechten Nutzung mit vollständiger Ausbeutung der Abbaustätten zu formulieren. Das Zulassen von Zwischennutzungen bietet neue Optionen für andere Nutzungen, wie beispielsweise die Gewinnung erneuerbarer Energien. Von dieser Möglichkeit machen derzeit allerdings nur wenige Landesraumordnungspläne Gebrauch. In Bezug auf die Folgenutzungen gehen die Länder sehr unterschiedliche Wege; Vor- und Nachteile einer frühzeitigen Festlegung von (konkreten) Folgenutzungen müssen mit Blick auf die regionalen Voraussetzungen umfassend abgewogen werden.

4. Auswertung ausgesuchter regionaler Beispiele

Die Auswertung ausgesuchter regionaler Beispiele zeigt, wie die unterschiedlichen länderspezifischen Rahmenbedingungen auf Ebene der Regionalplanung ausgestaltet werden können. Die Raumordnungspläne in den Regionen weisen einen breiten Instrumentenkanon bezüglich der Gebiete für Gewinnung und Sicherung von Rohstoffen auf: Von gemeinhin üblichen Vorrang- und Vorbehaltsgebieten zur Sicherung und zum Abbau von Rohstoffen bis hin zu unterschiedlichen Ansätzen zur räumlichen und zeitlichen Steuerung, wie beispielsweise der Festlegung von Vorranggebieten mit der Wirkung von Eignungsgebieten oder von Ausschlussgebieten. In Bezug auf die Durchführung der Abwägung, die Bestimmung der Bedarfe in Bezug auf die Rohstoffgewinnung, die Berücksichtigung von Vorbelastung oder kumulativen Effekten oder die Regelung der Folgenutzungen machen die regionalen Beispiele die Bandbreite möglicher Vorgehensweisen und raumordnerischer Festlegungen zur Rohstoffsicherung deutlich. Die ausgewerteten Beispiele zeigen darüber hinaus das Spektrum von instrumentellen, dialogischen bis hin zu fachlich-methodischen Ansätzen zur schutzgutbezogenen Konfliktlösung. Eine höhere Akzeptanz erzielen insbesondere solche Lösungen, die gleichzeitig Synergien in Bezug auf andere Schutzgüter erzeugen. Ein Beispiel dafür sind Synergien mit dem Küsten- und Hochwasserschutz, dem Natur- und Landschaftsschutz sowie der Landwirtschaft.

5. Konzeptionelle Überlegungen zur Ausgestaltung der Rohstoffsicherung in der Raumordnung

Die konzeptionellen Überlegungen zur Ausgestaltung der Rohstoffsicherung in der Raumordnung basieren auf den Ergebnissen der Befragungen, der Planauswertungen sowie der Diskussionen in einem Workshop am 22. November 2016. Sie können den Ländern und Regionen als Orientierungsrahmen zur Weiterentwicklung der raumordnerischen Verankerung einer zukunftsfähigen Rohstoffsicherung dienen. Zudem sind sie Grundlage für das weitere Forschungsfeld, in dem neue Ansätze zur Rohstoffsicherung in Modellvorhaben erprobt werden sollen.

In Bezug auf die erforderlichen Grundlagendaten ist zu differenzieren zwischen (1) den rohstoffgeologischen Daten sowie (2) den Informationen der Fachplanungen, die in aller Regel Nutzungs- oder Funktionskonkurrenzen beschreiben. Ein zentraler Vorschlag ist, eine bundesweit einheitliche Vorgehensweise oder Mindeststandards in Bezug auf Erkundung und Erhebung, fachliche Bewertung der Rohstoffpotenzialflächen sowie das Monitoring der Rohstoffgewinnung für die Raumordnung mit den Obersten Landesbehörden und Geologischen Diensten zu vereinbaren. Hierbei geht es auch um die Vorhaltung der Informationsgrundlagen, deren Aktualisierung sowie um die konkreten Beiträge der Geologischen Dienste im Rahmen der Erstellung von Raumordnungsplänen. Auch bei den Daten zu potenziell betroffenen Schutzgütern müssen die Anforderungen der Raumordnung Berücksichtigung finden, um den Abwägungsprozess zu qualifizieren. Dies zeigt sich beispielsweise bei der Natura 2000-Kulisse (FFH-Gebiete und EU-Vogelschutzgebiete). Hier sind teilweise zusätzliche Bewertungsschritte und Voreinschätzungen erforderlich, um eine möglichst weitgehende Abwägung durchführen zu können.

Ein zentraler Baustein ist die systematische und transparente Bestimmung des Raumwiderstands, der sich aus der Bedeutung und der Empfindlichkeit der vom Rohstoffabbau potenziell betroffenen Schutzgüter ableitet. Die Einordnung und möglicherweise auch Gewichtung von Raumwiderstandskriterien sollten mit den jeweiligen Fachbehörden im Vorfeld abgestimmt werden. Ziel einer Methodik zur Vorbereitung der raumordnerischen Abwägung ist es, Rohstoffpotenzialflächen entsprechend ihrer Eignung sowie des erwartbaren Raumwiderstandes zu priorisieren sowie Flächenkontingente für eine kurz- bis mittelfristige Rohstoffgewinnung sowie eine langfristige Rohstoffsicherung zu unterscheiden. Schlussendlich begründet eine methodisch nachvollziehbare Abwägung die Auswahl geeigneter raumordnerischer Instrumente.

In den Regionalplänen wird die Rohstoffsicherung überwiegend über die Festlegung von Vorrang- und Vorbehaltsgebieten vorgenommen, die jedoch sehr unterschiedlich zur Anwendung kommen. Darüber hinaus werden Instrumente wie Vorranggebiete mit der Wirkung von Eignungsgebieten oder Ausschlussgebiete eingesetzt. Auch eine Fremdsicherung über andere raumordnerische Kategorien findet sich in der Praxis. Die unterschiedliche Ausgestaltung der Instrumente stellt eine Ausdifferenzierung des raumordnerischen Instrumentariums zur Rohstoffsicherung dar, um den spezifischen Rahmenbedingungen in den Ländern und Regionen gerecht werden zu können. Bedarf besteht an einer Weiterentwicklung der landesplanerischen Instrumente in Bezug auf die räumliche und zeitliche Steuerung der Rohstoffsicherung. Hier gilt es, auch bei den Instrumenten zwischen Gebieten für die kurz- bis mittelfristige Rohstoffgewinnung, die sich am Bedarf orientieren, und einer langfristigen, bedarfsunabhängigen Rohstoffsicherung zu unterscheiden.

Grundsätzlich erscheint es sinnvoll, Folgenutzungen am Bedarf der Bevölkerung vor Ort, an kommunalen Zielen sowie einem potenziellen regionalen Mehrwert auszurichten. Inwieweit eine Konkretisierung der Folgenutzungen für Einzelstandorte bereits im Regionalplan erfolgt, hängt von den regionalen Rahmenbedingungen und den flankierenden Planungen und Dialogprozessen ab. Hier sollte in Bezug auf den Detaillierungsgrad regionalplanerischer Festlegungen eine Verständigung zwischen den Akteuren erzielt werden.

Wie auch bei anderen Belangen der Raumordnung kann die Rohstoffsicherung im Rahmen der Regionalplanung durch informelle Strategien vorbereitet, flankiert oder auch in der Umsetzung konkretisiert werden. In Abhängigkeit von der jeweiligen Rohstoff- und möglichen Konfliktsituation, aber auch von personellen und anderen Ressourcen bieten Rohstoffsicherungskonzepte, teilräumliche (integrierte) Entwicklungskonzepte oder auch dialogorientierte Formen der sektorübergreifenden behördlichen Zusammenarbeit sowie der Akteurs- und Öffentlichkeitsbeteiligung vielversprechende Ansatzpunkte.

6. Konzeption eines neuen Modellvorhabens (Forschungsfeld-Design)

Die Ergebnisse mündeten unter anderem in konzeptionelle Überlegungen zur zukünftigen Ausgestaltung der Rohstoffsicherung in der Raumordnung und zur Ausgestaltung eines neuen Forschungsfeldes. Ziel des MORO-Forschungsfeldes "Mittel- und langfristige Sicherung mineralischer Rohstoffe in der landesweiten Raumplanung und in der Regionalplanung" soll es sein, optimierte und innovative Steuerungsoptionen sowohl für die kurz- bis mittelfristige Rohstoffgewinnung als auch für die vorsorgende Rohstoffsicherung in Modellvorhaben vertieft auszuloten und zu erproben. Das Forschungsfeld soll übertragbare Lösungen und Handlungsempfehlungen für die Rohstoffsicherung auf Landes- und regionaler Ebene liefern. Aus dem Forschungsfeld sollen Erkenntnisse für die raumentwicklungspolitischen Zuständigkeiten des Bundes sowie für Rechtssetzungen und Förderpolitiken in diesem Bereich gewonnen werden.

7. Vorstudie (Abschlussbericht) und Veröffentlichung "MORO Praxis"

Das MORO "Mittel- und langfristige Sicherung mineralischer Rohstoffe in der landesweiten Raumplanung und in der Regionalplanung" gibt durch die Befragungen, die Analyse der Landesraumordnungs- und ausgewählter regionaler Raumordnungspläne Einblick in den Status quo der Rohstoffsicherung in Deutschland. Die Ergebnisse wurden in einem Abschlussbericht dokumentiert, der in der Reihe "MORO Praxis" erscheinen wird.

Zusatzinformationen

Logo Modellvorhaben der Raumordnung

Kontakt

Dr. Brigitte Zaspel-Heisters
Referat I 1 - Raumentwicklung
Tel.: +49 228 99401-2106
Dr. Matthias Furkert
Referat I 1 - Raumentwicklung
Tel.: +49 228 99401-2134

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