Navigation und Service

Raumbeobachtung Deutschland und angrenzende Regionen

Ergebnisse

Das MORO-Projekt "Raumbeobachtung Deutschland und angrenzende Regionen“ hat aufgezeigt, welche räumlichen Informationen zurzeit für eine grenzübergreifende Analyse zur Verfügung stehen. Der hieraus entwickelte, prototypische Bericht beschreitet zudem Wege, diese Informationen grafisch so aufzubereiten, dass Strukturen und Entwicklungen Deutschlands insgesamt sowie der deutschen Regionen und Städte im Kontext der Nachbarländer und ihrer Regionen vergleichend sichtbar werden. Der Bericht zeigt viele Gemeinsamkeiten und Unterschiede in den aktuellen Gegebenheiten und den Entwicklungen der letzten zurückliegenden Jahre zwischen Deutschland und seinen Regionen sowie den Nachbarländern und ihren Regionen auf. Hierbei sind jedoch keine klaren Muster zu erkennen; vielmehr hängt es stark vom betrachteten Themenfeld ab, wie die Strukturen und Prozesse sich räumlich niederschlagen.

Wie zu erwarten war, liegen viele Informationen für Deutschland und seine Nachbarländer nicht mit vergleichbarem Raumbezug und regional untergliedert vor. Dies mag einerseits ein Mangel sein, andererseits zeigen häufig die auf nationaler Ebene räumlich stark aggregierten Indikatoren bereits die wesentlichen Gemeinsamkeiten und Unterschiede zwischen Deutschland und den angrenzenden Regionen auf. Die regionale Betrachtung des Bundesgebietes und der angrenzenden Regionen ist für die Raumbeobachtung des Bundes die wichtigste Ebene, da nur sie eine flächendeckende und gleichzeitig räumlich differenzierende Analyse erlaubt. Die von den Modellregionen beigesteuerten regionalen Ausarbeitungen zeigen aber zusätzlich auf, dass neben der bundesweiten Perspektive eine regional und kleinräumig fokussierte Analyseebene integraler Bestandteil einer Raumbeobachtung für Deutschland und seine angrenzenden Regionen sein sollte.

Für die einzelnen Themen der grenzübergreifenden Raumbeobachtung wurden relevante Indikatoren - insbesondere im Bereich der Raumstruktur, der Demografie, der Wirtschaft und des Arbeitsmarktes - aufbereitet. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um allgemein verbreitete Basisindikatoren, die räumliche Strukturen abbilden. Diese Daten stellen standardmäßig zumeist die nationalen und regionalen Statistikstellen oder Eurostat bereit. Geeignete Daten zu räumlichen Verflechtungen sind, abgesehen von wenigen Ausnahmen, nicht verfügbar.

Um auch die räumlichen grenzüberschreitenden Interaktionen analysieren und zu verstehen, braucht es eine diesbezüglich deutliche Verbesserung der Datenerfassung und -bereitstellung auf regionaler und kleinräumiger Ebene. Es bedarf innovativer, international vergleichbarer Datenerfassungsmethoden mit hohem Detaillierungsgrad.

Als das wichtigste Themenfeld nannten die Modellregionen in diesem Zusammenhang insbesondere den grenzübergreifenden Arbeitsmarkt, für den Verflechtungsdaten in einer geeigneten Form nicht verfügbar sind. Verflechtungen der Grenzgänger durch einheitlich und grenzübergreifend erfasste Wohn- und Arbeitsortdaten werden für eine dauerhafte grenzübergreifende Raumbeobachtung ein Kernindikator sein. Weitere wichtige Themen mit einem hohen Bedarf an Verflechtungsdaten sind Handel, Einkauf und Nutzung von Dienstleistungen, Tourismus und Freizeit, Daseinsvorsorge und übergreifend der gesamte Verkehrsbereich.

Dieses MORO grenzt Grenzregionen nicht räumlich exakt ab. Die das MORO vorbereitenden Aktivitäten wie auch die ersten MORO-Workshops hatten verdeutlicht, dass eine starre Abgrenzung von Grenzregionen für räumlich-analytische Zwecke den Realitäten nicht gerecht wird. Vielmehr haben unterschiedliche grenzübergreifende Prozesse und Verflechtungen sehr unterschiedliche Raumbezüge, die in einzelnen Fällen weit über ein enger gefasstes Grenzgebiet in die jeweiligen Länder hineinreichen können. Auch aus diesem Grunde wurden kartografische Darstellungen von Indikatoren zunächst einmal für den gesamten Betrachtungsraum in Deutschland und den angrenzenden Ländern erarbeitet. Nur zur Analyse ausgewählter Indikatoren hinsichtlich ihrer Gemeinsamkeiten und Unterschiede an den Grenzen wurden Grenzkorridore mit einer Breite von bis zu 100 Kilometern genutzt.

Aufgrund der fehlenden Abgrenzung von Grenzregionen wurden in diesem MORO nur vereinzelt verbal-argumentative Aussagen, aber keine quantitativen Analysen zur Situation von Grenzregionen im Vergleich zu anderen Regionstypen in Deutschland und den Nachbarländern durchgeführt. Die rein schematische Definition von Grenzregionen durch die Europäische Kommission, nach der Grenzregionen nur die direkt an Ländergrenzen liegenden NUTS 3-Regionen sind, ist hierfür zu monofunktional. Geeigneter ist eine räumlich mehrstufige Definition von Grenzregionen. Damit ließen sich in einer Abgrenzung Gebiete in unmittelbarer Grenzlage und in einer oder mehreren zusätzlichen Abgrenzungen weitere Räume mit einbeziehen, um den unterschiedlichen räumlichen Verflechtungen gerecht zu werden. Ein solches System von räumlichen Abgrenzungen einschließlich einer Typologie von Grenzregionen hätte große Vorteile in der handlungsorientierten Analyse von Grenzräumen, sowohl im Vergleich untereinander als auch im Vergleich mit anderen Raumkategorien.

Dieses MORO hat deutlich gemacht, dass die Informationsgrundlagen für eine systematische und umfassende grenzübergreifende Raumbeobachtung in vielen Bereichen noch sehr lückenhaft oder gar nicht vorhanden sind - insbesondere nicht unterhalb der nationalen Ebene. Bei vielen Akteuren ist in den letzten Jahren jedoch das Bewusstsein für diese Defizite gewachsen und wurden entsprechende Initiativen auf den Weg gebracht:

  • Die Europäische Kommission hat mit ihrer aktuellen Mitteilung zur Stärkung von Wachstum und Zusammenhalt in den Grenzregionen der EU explizit die grenzübergreifende Raumbeobachtung als eine von zehn prioritären Maßnahmen benannt.
  • Hieraus abgeleitet ist ein Pilotprojekt zur Zusammenarbeit einiger nationaler und regionaler statistischer Ämter zur Exploration der Zusammenführung von Arbeitsmarktdaten, Verwaltungs- und Volkszählungsdaten sowie Mobilfunkdaten. Die Zusammenarbeit statistischer Ämter ist eine der wesentlichen Voraussetzungen für eine dauerhafte und datenmäßig abgesicherte grenzübergreifende Raumbeobachtung.
  • ESPON, das europäische Raumbeobachtungsnetz, verstärkt seine Aktivitäten im Bereich der territorialen Forschung in Bezug auf Grenzregionen.
  • Auf transnationaler Ebene werden Raumbeobachtungssysteme wie das für die nordischen Länder oder den Ostseeraum weiter ausgebaut.
  • Auf nationaler Ebene sind Institutionen für Grenzgebiete wie das MOT (Mission Opérationnelle Transfrontalière) in Frankreich oder Initiativen wie dieses MORO in Europa eher die Ausnahme. Gleichzeitig erfahren sie national und international hohe Aufmerksamkeit und können so Ankerpunkte weiterer und vertiefender Aktivitäten werden.
  • Auf regionaler Ebene in Deutschland und angrenzenden Regionen hat dieses MORO sicherlich eine Vorreiterrolle für weitere Regionen. Ansätze grenzübergreifender Raumbeobachtungssysteme ließen sich konzeptionell verbessern und inhaltlich erweitern. Hierbei zeigt sich, dass insbesondere die Kooperation der Bundesländer und Regionalplanung sowie ihren Pendants auf der anderen Seite der Grenze dafür sorgt, dass sich aussagekräftige grenzübergreifende Raumbeobachtungssysteme entwickeln lassen.

Eine dauerhafte grenzübergreifende Raumbeobachtung benötigt sicherlich diese Pluralität an Aktivitäten, bedarf aber auch der systematisierten und zu verstetigenden Zusammenführung der Akteure aus Planungspolitik und -verwaltung, Statistik und Raumforschung in entsprechenden Netzwerken und mit verbindlichen Absprachen. Ein Beispiel für eine derartige Vereinbarung ist die im Jahr 2017 verabschiedete Hambacher Erklärung zur deutsch-französischen Zusammenarbeit in den Grenzregionen, die die Notwendigkeit einer grenzübergreifenden Raumbeobachtung festhält: "Wir wollen die Voraussetzungen für den grenzüberschreitenden Datenaustausch und die freie und kostenlose Bereitstellung von harmonisierten Datensätzen in geeigneten Formaten für die Arbeit in den Grenzregionen schaffen. Wir werden dabei insbesondere auch die Zusammenarbeit im Bereich der geografischen Informationssysteme (kartographische Umsetzung statistischer und anderer, vor allem raumbezogener Daten) weiter ausbauen und vertiefen. (...) Zu einer kohärenten Raumentwicklung trägt auch die Kooperation der Statistischen Ämter bei. Durch die kontinuierliche Bereitstellung von grenzüberschreitenden Strukturdaten für Politik, Wirtschaft und Bevölkerung sorgt sie auch für Transparenz und Bürgernähe in einem zusammenwachsenden Grenzraum." (Hambacher Erklärung 2017: 17 f.).

Raumbeobachtung ist kein Selbstzweck, sondern bereitet das Handeln durch Informationsgewinnung, -verdichtung und analytische Aufbereitung vor. Politik und Entscheidungsträgern liefert sie frühzeitig Informationen über planungsrelevante räumliche Entwicklungen sowie über die Wirksamkeit von Maßnahmen. Dies gilt insbesondere für grenzübergreifende Raumbeobachtung, wo bestimmte Entwicklungen ohne Kenntnis der Situation in den benachbarten Regionen kaum erklärbar, geschweige denn koordiniert zu steuern sind.

Grenzübergreifende Raumbeobachtung ist ein Mehr-Ebenen-Prozess. Die Modellregionen dieses MORO haben gezeigt, dass neben der Verbesserung des Wissens und damit des Verstehens über die Prozesse jenseits der Grenze die gemeinsame Entwicklung regionaler Strategien die wesentliche Rechtfertigungsgrundlage für ihre grenzübergreifenden Raumbeobachtungssysteme ist. Die Praxis zeigt einerseits die Schwierigkeiten auf und andererseits zugleich, dass sich gemeinsame Herausforderungen schneller erkennen, Synergien in nahezu allen Themenfeldern einfacher nutzbar machen und regionalökonomische Potenziale besser erschließen lassen. Auch lassen sich Maßnahmen der europäischen Regional- und Strukturpolitik durch aussagekräftige grenzübergreifende Indikatoren besser evaluieren und gemeinsame Entwicklungspotenziale gezielter herausarbeiten.

Auf der Bundesebene ist eine räumliche Handlungsorientierung aufgrund des föderalen Planungssystems in Deutschland weniger deutlich ausgeprägt. Die grenzübergreifende Raumbeobachtung legitimiert sich insbesondere aus dem Raumordnungsgesetz und weniger aus grenzübergreifenden Raumentwicklungsstrategien mit den Nachbarländern. Hier wurden aber in jüngster Zeit erste Entwicklungsprozesse gestartet, die es gegebenenfalls auszubauen gilt, um vergleichbar den regionalen Aktivitäten zusätzlich auch aus einer Handlungsorientierung heraus eine grenzübergreifende Raumbeobachtung auf Bundesebene zu rechtfertigen. Hierzu zählt zum einen die aktualisierte Fassung der räumlichen Leitbilder der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO), bei denen insbesondere das Leitbild Wettbewerbsfähigkeit grenzübergreifende Bezüge hat. Die Einbindung der Leitbilder in konkretes räumliches Handeln benötigt entsprechende räumliche Informationen, die über das Gebiet der Bundesrepublik Deutschland hinausgehen. Zum anderen ist das Zukunftskonzept für den deutsch-polnischen Verflechtungsraum ein Entwicklungsansatz für eine grenzübergreifende Raumstrategie unter Beteiligung der nationalen Ebenen. Ein solcher Ansatz bedarf sowohl in der Erarbeitungsphase als auch in der Umsetzung räumlicher Informationen zur Analyse und zum Monitoring der Entwicklung. Darüber hinaus existieren Fachplanungen anderer Ressorts - die Entwicklung der transeuropäischen Verkehrsnetze mag hier vielleicht das bedeutendste Politikfeld sein. Auch für sie gibt es eine internationale und damit grenzübergreifende Handlungsebene und sie haben gleichzeitig deutliche räumliche Implikationen.

Zusammenfassend wird die grenzübergreifende Raumbeobachtung in einem weiter zusammenwachsenden Europa von immer größerer Bedeutung sein, was viele Akteure auch erkannt haben. Es braucht eine intensivierte und systematisierte Zusammenarbeit der Akteure aus verschiedenen Bereichen, um die grenzübergreifende Raumbeobachtung deutlich zu verbessern. Dies schließt sowohl raumanalytisch und planerisch Tätige als auch (potenziell) datenbereitstellende Akteure ein. Deutschland - als dem Land in Europa mit den meisten Nachbarländern - kann hier eine zentrale aktivierende und koordinierende Rolle zukommen.

Um in Deutschland eine auf Dauer angelegte, die angrenzenden Regionen einbeziehende Raumbeobachtung zu etablieren, sind die Zwecke und Bedürfnisse aus der gemeinsamen grenzübergreifenden Steuerung räumlicher Prozesse mit allen relevanten Akteuren abzuklären, die relevanten Daten- und Statistikanbieter aus den benachbarten Ländern und gegebenenfalls Regionen verlässlich zu vernetzen sowie letztlich auch die notwendigen politischen Strukturen und Gremien mit den Nachbarländern zu schaffen.

Zusatzinformationen

Logo Modellvorhaben der Raumordnung

Kontakt

Volker Schmidt-Seiwert
Referat I 3 - Europäische Raum- und Stadtentwicklung
Tel.: +49 228 99401-2246