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30 ha Ziel realisiert – Konsequenzen des Szenarios Flächenverbrauchsreduktion auf 30 ha im Jahr 2020 für die Siedlungsentwicklung

Ergebnisse

Das Forschungsprojekt wurde Ende 2010 abgeschlossen. Die vorliegenden Ergebnisse werden im Folgenden zusammengefasst, wobei für die zusammenfassende Bewertung auf die geplante Fachveröffentlichung verwiesen wird.

Mögliche Konsequenzen einer restriktiven Baulandpolitik im wissenschaftlichen Diskurs und Einschätzungen von Experten

Die Auswirkungen der Baulandverknappung werden in der wissenschaftlichen Literatur kontrovers diskutiert. Die Literaturrecherche fokussierte sich vor allem auf folgende Wirkungskomplexe:

  • Wirkungskomplex 1: Auswirkungen einer beschränkten Neuausweisung von Bauland auf die Wirtschaftsleistung und Wohnungsversorgung,
  • Wirkungskomplex 2: Auswirkungen auf die regionale und lokale Umweltqualität aufgrund des Verzichts auf die Neuerschließung von Siedlungsflächen "auf der grünen Wiese" zugunsten einer baulich-physischen Verdichtung des Siedlungsbestandes,
  • Wirkungskomplex 3: Auswirkungen auf die Ressourceneffizienz von Siedlungssystemen.

Insgesamt verdeutlichte die Literaturrecherche, dass bei der politischen Bewertung von Strategien und Instrumenten mit wachstumsbegrenzender Intention ausgeprägte Zielkonflikte auftreten. Die Erreichung des 30-ha-Ziels kann mit positiven Wirkungen, insbesondere hinsichtlich der Inanspruchnahme natürlicher Ressourcen einhergehen. Gleichzeitig müssen Risiken konstatiert werden, die aus möglichen Preissteigerungen von Bauland und Bestandsimmobilien resultieren und sozial selektive Wirkungen aufweisen. Vor allem Haushalte, die durch ihr geringes Einkommen ohnehin Zugangsprobleme auf den Wohnungsmärkten haben, könnten durch eine planerische Baulandverknappung betroffen sein.

Die Literaturanalyse hat aber auch verdeutlicht, dass die Art und Weise, wie die Begrenzung von Bauland auf bislang baulich ungenutzten Flächen erfolgt, die Richtung und Intensität positiver wie negativer Wirkungen bestimmt. Der Auswahl von Instrumenten und der Art und Weise ihrer Implementierung ist demnach bedeutend. Die Ergebnisse vieler Studien lassen darauf schließen, dass flächensparsame Siedlungsentwicklung von flankierenden Maßnahmen der Baulandmobilisierung im Innenbereich begleitet werden sollte.

Dies unterstreicht die Bedeutung von integrierten Steuerungsstrategien, bei denen ein überörtliches Wachstumsmanagement von lokalen städtebaulichen und freiraumplanerischen Strategien begleitet wird.

Zukünftige Entwicklung unter Status-quo-Bedingungen

Die Voraussetzung für eine sinnvolle Diskussion möglicher Konsequenzen einer Erreichung des 30-ha-Ziels ist eine empirisch fundierte Einschätzung des zu erwartenden Flächenverbrauchs bis 2020 unter Berücksichtigung der wesentlichen Einflussgrößen und ableitbaren Trends der Flächennutzung. Kern dieser Einschätzung ist das umweltökonometrische Modell PANTA RHEI REGIO II.

Auf Grundlage von historischen Beobachtungen wird die mittel- bis langfristige Entwicklung der Flächeninanspruchnahme in den kreisfreien Städten und Landkreisen im Wesentlichen auf die Wohnungsbauaktivitäten, die wirtschaftliche Dynamik, den sektoralen Strukturwandel und die Preise für Bauland im jeweiligen Kreis zurückgeführt. Die Einflussfaktoren werden in PANTA RHEI REGIO II erklärt und fortgeschrieben. Darüber hinaus wird die demographische Entwicklung einbezogen.

Das Status quo-Szenario projiziert die bisherige Entwicklung des Flächenverbrauchs auf das Jahr 2020. Die Ergebnisse zeigen, dass sich das SuV-Wachstum (statistisch bereinigt ohne Grünanlagen) bis zum Jahr 2020 voraussichtlich auf knapp 50 Hektar pro Tag reduzieren wird. Das sind zwar gut 35 % weniger als im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2008, aber weit mehr als von der Politik angestrebt (vgl. nachstehende Abbildung).

Eine rückläufige Dynamik ist in erster Linie für die Gebäude- und Freiflächen für Wohnen zu erwarten. Die Flächeninanspruchnahme durch die Wirtschaft lässt hingegen im Vergleich zum derzeit bereits historisch niedrigen Niveau voraussichtlich kaum weiter nach. Die Verkehrs- und Erholungsflächen leisten langfristig nur einen geringen Beitrag zur Reduktion des Flächenverbrauchs.

Ergebnis der Projektion des Flächenverbrauchs unter Status quo-Bedingungen (in Hektar pro Tag)Ergebnis der Projektion des Flächenverbrauchs unter Status quo-Bedingungen (in Hektar pro Tag)

Das Status quo-Szenario zeigt, dass auf regionaler Ebene keinesfalls nur in prosperierenden Regionen mit Flächenzuwächsen bei den Gebäude- und Freiflächen zu rechnen ist.

(Regionale) Anpassungserfordernisse

Für die Analyse von Nachhaltigkeitslücken wird die Differenz zwischen den Flächenausweisungsmengen des 30-ha Szenarios und des Status quo-Szenarios untersucht. Da eine ausschließliche Zeitpunktbetrachtung der gesamtdeutschen Flächeninanspruchnahme (SuV) im Jahr 2020 viele wichtige Dimensionen der Nachhaltigkeit außer Acht ließe, wird über eine Top-down-Modellrechnung die Auflösung des 30-ha-Ziels in räumliche, zeitliche und flächennutzungsspezifische Dimensionen ermöglicht. Die hiernach bis 2020 verbleibenden Flächenkontingente für die Gebäude- und Freifläche Wohnen und ohne Wohnen zeigt die nachfolgende Grafik. Als zeitlicher Reduktionspfad wurde angenommen, dass der tägliche Zuwachs an Siedlungs- und Verkehrsfläche bis 2010 noch 80 ha beträgt und sich anschließend kontinuierlich auf 30 ha verringert. Zur regionalen Verteilung des bundesweiten Kontingents wurde der räumliche Allokationsschlüssel BeFla herangezogen, der den Kreisen und kreisfreien Städten Kontingente jeweils hälftig nach ihrer verbleibenden Freifläche (Katasterfläche abzüglich Siedlungs- und Verkehrsfläche) und nach ihrer Einwohnerzahl zurechnet.

Räumliche Verteilung der Kontingente für Gebäude- und Freiflächen bis 2020 nach räumlichen Allokationsschlüssel BeFlaRäumliche Verteilung der Kontingente für Gebäude- und Freiflächen bis 2020 nach räumlichen Allokationsschlüssel BeFla

Auf Grundlage des linearen Reduktionspfad laut Umweltbundesamt (UBA) ergibt sich kumulativ eine "zulässige" Flächeninanspruchnahme für SuV von ca. 192.000 ha im Zeitraum von 2011 bis 2020. Dieses Kontingent wird im Status quo-Szenario um etwa 27 % überschritten. Die Nachhaltigkeitslücke ist bei einer Zeitpunktbetrachtung des Jahres 2020 jedoch deutlich größer (über 66 %). Besonders hohe Zielüberschreitungen ergeben sich für die Verkehrsflächen und die Erholungsflächen.

Betrachtet man nur die Gebäude- und Freiflächen (GF), so ergibt sich eine "zulässige" Flächeninanspruchnahme von rund 111.000 ha im Zeitraum 2011 bis 2020. Dieses Kontingent reicht aus, um die Nachfrage unter Status quo-Bedingungen zu befriedigen. Dieses Ergebnis relativiert sich, wenn man die Betrachtung auf den Zeitraum 2016 bis 2020 eingrenzt, in dem die erwartete Flächeninanspruchnahme um 21 % über dem Flächenkontingent liegt.

Die Zielkonformität der projizierten Entwicklung wird weiter eingeschränkt, wenn die räumliche Verteilung betrachtet wird. Bei einer zeitraumbezogenen Verteilung von Kontingenten auf Kreisebene, bei denen Katasterfläche und Bevölkerung des Kreises zu gleichen Anteilen in die Kontingentierung einfließen, wird deutlich, dass über die Hälfte der Landkreise und kreisfreien Städte das Kontingent zwischen 2016 und 2020 überschreiten. Es zeigt sich, dass die Nachhaltigkeitslücken im Zeitverlauf kontinuierlich zunehmen und sich vor allem in zentralen (suburbanen) Lagen konzentrieren (vgl. nachstehende Tabelle).

Erwarteter Zuwachs GF-Flächen im Status quo-Szenario in Relation zum maximal zulässigen Flächenzuwachs nach Raumtypen
2016 bis 2020
Raumtyp Lageerwarteter Flächenzuwachs in hamaximal zulässiger Flächenzuwachs in haZielüber- bzw. unterschreitung in %Kreise mit Zielverfehlung (Anzahl)Kreise mit Zielerreichung (Anzahl)
sehr zentral13.70011.900 15 % 53 54
zentral21.70013.300 63 % 93 52
peripher14.30013.900 3 % 62 76
sehr peripher 1.400 3.200-56 % 3 20
51.10042.30021 %211202

Dieser Vergleich zwischen erwartetem GF-Flächen-Zuwachs und maximal zulässigem Flächenzuwachs (Flächenkontingent) lässt sich auch kartographisch darstellen. Die nachstehende Abbildung zeigt die entsprechenden Analyseergebnisse für den Zeitraum 2016 bis 2020 unter Status quo-Bedingungen. Besonders hohe Anpassungserfordernisse für ein Erreichen des 30-ha-Ziels werden in weiten Teilen Südwestdeutschlands, in einem Streifen von Ostwestfalen bis zum Emsland sowie im Umland von Hamburg und Berlin gesehen.

Regionale Verteilung der Anpassungserfordernisse in den Jahren 2016 bis 2020 unter Status quo-BedingungenRegionale Verteilung der Anpassungserfordernisse in den Jahren 2016 bis 2020 unter Status quo-Bedingungen

Modellbasierte Ableitung von Konsequenzen bei einer Zielerreichung

Die Möglichkeiten einer modellgestützten Untersuchung der Konsequenzen einer Zielerreichung mit PANTA RHEI REGIO sind auf die Bereiche Wirtschaft, Bauaktivität und einige sozioökonomische Merkmale beschränkt. Baulandverfügbarkeit (bzw. Flächeninanspruchnahme) ist nur einer von vielen Einflussfaktoren, welche die wirtschaftliche Prosperität im nationalen und regionalen (Modell-) Kontext beeinflussen kann.

Eine eindimensionale Betrachtung der Zusammenhänge gibt nur wenig Hinweise auf die Wirkung einer Erreichung des 30-ha-Ziels. Das Modell PANTA RHEI REGIO II ermöglicht hingegen - unter der Voraussetzung, dass die entsprechenden Wirkungszusammenhänge empirisch nachweisbar sind - die Simulation von Wirkungen unterschiedlicher Baulandverfügbarkeiten auf die wirtschaftlichen Aktivitäten.

Legt man eine Elastizität zwischen Baulandpreis und Baulandverfügbarkeit zugrunde, so kann man die Preisveränderungen unter Zielerreichungsbedingungen abschätzen. Durch die im Modell abgebildeten Systemzusammenhänge lassen sich zusätzlich induzierte Preissteigerungen ableiten, deren Bedeutung für die wirtschaftliche Situation der privaten Haushalte ausgewertet werden kann. Außerdem ergibt sich eine Reduktion der Neubautätigkeit im Bereich Wohnen, welche unter dem Gesichtspunkt des präferenzgerechten Wohnens und der Wohnraumversorgung analysiert werden kann.

Die Ergebnisse zeigen, dass die Wirkungen bis 2020 in der gesamtwirtschaftlichen Dimension noch kaum ins Gewicht fallen. Erst die Gegenüberstellung der Preissteigerungen mit dem Konsumwarenkorb einkommensschwacher Haushalte zeigt eine stärkere Betroffenheit, welche zudem in den Regionen mit Anpassungserfordernissen weiter an Bedeutung gewinnt.

Erwartete Auswirkungen der Baulandverknappung auf die Preise für Wohnbauland

durchschnittlicher Baulandpreisanstieg aufgrund der
eingeschränkten Flächenverfügbarkeit
bei einer Preiselastizität von -0,3

Raumtyp Lagebis 2020bis 2025
Abweichungen gegenüber dem Status quo-Szenario
sehr zentral4,9 %15,3 %
zentral6,5 %20,3 %
peripher4,8 %15,8 %
sehr peripher1,2 % 5,5 %
alle Kreise5,5 %17,3 %

Die Neubautätigkeit geht im Preisszenario langfristig zurück, wobei dies in zentralen Lagen mit Anpassungsbedarf durchaus zu einer geringfügigen Einschränkung der Wohnraumversorgung führen kann.

Im Hinblick auf weitergehende Wirkungen, insbesondere auf die räumliche Verteilung der Wirtschaftsbereiche, lassen sich auf Grundlage des Instrumentariums jedoch keine neuen Antworten geben. Ob dies darauf zurückzuführen ist, dass entsprechende Folgen tatsächlich nicht zu erwarten sind oder ob es in der unbefriedigenden empirischen Basis der Wirtschaftsflächen begründet liegt, wurde im Rahmen des Forschungsprojektes nicht abschließend beantwortet.

Fallstudien zu Preiswirkungen der Baulandverfügbarkeit

Kritiker warnen, dass das 30-ha Ziel zu einer Erhöhung der Boden- und Mietpreise führe, gefolgt von Defiziten bei der Wohnraumversorgung insbesondere bei Haushalten mit geringeren Einkommen. Weiterhin wird befürchtet, dass Baulandverknappung über Bodenpreiseffekte dämpfend auf die Neubautätigkeit wirke. Auch hieraus könne eine Benachteiligung einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen resultieren.

Diese Wirkungen einer Baulandverknappung auf Boden- und Immobilienpreise, Mieten und die Bautätigkeit wurden anhand von zwei regionalen Fallstudien in Niedersachsen und im Regierungsbezirk Düsseldorf untersucht. Die hierzu durchgeführten multiplen Regressionsanalysen bestätigen deutlich den Zusammenhang zwischen Baulandverfügbarkeit und Bautätigkeit. Je mehr Bauland zur Verfügung steht, desto mehr Baufertigstellungen sind zu verzeichnen. Dies legt nahe, dass mit einer Verknappung von Bauland eine geringere Wohnbautätigkeit einher gehen würde – mit den möglichen negativen Folgen auf die Wohnraumversorgung.

Demgegenüber ist der ermittelte Zusammenhang von Baulandverfügbarkeit einerseits und Boden- sowie Immobilienpreisen und Mieten andererseits deutlich schwächer als der zur Bautätigkeit. Gleichwohl kann bestätigt werden, dass infolge eines verknappten Baulandangebots Preissteigerungen für Boden und Immobilien zu erwarten sind, allerdings nur in moderater Höhe bis 2020. Das bedeutet, dass eine Erreichung des 30-ha Ziels durchaus negative Auswirkungen auf die Wohnraumversorgung einkommensschwächerer Bevölkerungsgruppen haben könnte, wenn keine kompensierenden Instrumente der Baulandmobilisierung im Innenbereich zum Einsatz kommen.

Zusatzinformationen

Kontakt

Dr. Fabian Dosch
Referat I 6 - Stadt-, Umwelt- und Raumbeobachtung
Tel.: +49 228 99401-2160

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