Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Dokumenttyp: Fachbeitrag Datum 28.07.2014 Ziele, Instrumente und Umsetzung der EU-Kohäsions- und Strukturpolitik

Die wichtigsten Instrumente der EU-Kohäsions- und Strukturpolitik sind die Fonds. Hierzu zählen z.B. der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) sowie der europäische Sozialfonds (ESF).

EU-Kohäsions- und Strukturpolitik

Die Kohäsions- und Strukturpolitik ist einer der zentralen Politikbereiche der EU. Rund ein Drittel der EU-Haushaltsmittel fließen dorthin. Der Zeitrahmen für die Umsetzung dieser Politik wird jeweils für sieben Jahre festgelegt. Der derzeitige Planungszeitraum umfasst die Jahre 2014-2020.

Übergreifendes Ziel ist es, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt in der EU zu stärken und insbesondere Wachstum und Beschäftigung in den Regionen mit Entwicklungsrückstand zu fördern. Kohäsions- und Strukturpolitik sind somit Ausdruck der Solidarität der EU mit ihren weniger entwickelten Mitgliedstaaten und Regionen.

Vier Grundsätze der Kohäsionspolitik

1. Konzentration der …

  • Ressourcen: Der größte Teil der Strukturfonds-Mittel (70% für 2014-2020) fließt in die ärmsten Regionen und Länder der EU.
  • Investitionen auf die Hauptwachstumsschwerpunkte
    - Forschung und Innovation
    - Informations- und Kommunikationstechnologien (IKT)
    - Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit kleiner und mittlerer Unternehmen (KMU)
    - Unterstützung der Umstellung auf eine CO2-arme Wirtschaft
  • Ausgaben: Zu Beginn jedes Programmplanungszeitraums werden jedem Programm die jährlichen Finanzmittel zugeteilt. Die Mittel müssen bis zum Ende des zweiten Jahres nach ihrer Zuteilung ausgegeben werden (sogenannte N+2-Regel).

2. Programmplanung
Die Kohäsionspolitik finanziert keine Einzelprojekte, sondern einzelstaatliche Mehrjahresprogramme, die auf übergreifende Ziele und Prioritäten der EU ausgerichtet sind.

3. Partnerschaft
Jedes Programm wird im Rahmen eines kollektiven Prozesses entwickelt, an dem Behörden auf europäischer, regionaler und lokaler Ebene sowie Sozialpartner und Organisationen der Zivilgesellschaft beteiligt sind. Diese Partnerschaft bezieht sich auf alle Phasen des Programmplanungsprozesses, vom Entwurf über die Verwaltung und Umsetzung bis zur Beobachtung und Bewertung. Dies stellt sicher, dass die Maßnahmen auf die lokalen und regionalen Erfordernisse und Prioritäten abgestimmt sind.

4. Zusätzlichkeit
Die Finanzierung aus den EU-Strukturfonds darf die einzelstaatlichen Ausgaben durch einen Mitgliedstaat nicht ersetzen. Die Kommission einigt sich mit jedem Mitgliedstaat über die Höhe der förderfähigen öffentlichen (bzw. sonstigen entsprechenden) Ausgaben, die im Programmplanungszeitraum zu leisten sind, und überprüft die Einhaltung in der Mitte und am Ende des Zeitraums.

Die Festlegung realistischer, aber anspruchsvoller Ziele für strukturbezogene öffentliche Ausgaben soll sicherstellen, dass der Beitrag aus dem Strukturfonds tatsächlich einen Mehrwert bewirkt. Die durchschnittlichen jährlichen Ausgaben sollten i.d.R. nicht niedriger sein als im vorausgegangenen Programmplanungszeitraum. Zudem gilt das Prinzip der Kofinanzierung: Werden Projekte aus den Strukturfonds gefördert, müssen auch öffentliche Mittel des jeweiligen Landes beigesteuert werden.

Die europäische Kohäsionspolitik ist eng an die Ziele der "Europa 2020"-Strategie (s.u.) gekoppelt: Sie bietet den Förderrahmen zur Verwirklichung der strategischen "Europa 2020"-Ziele für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum.

Strukturpolitik als Teil der Kohäsionspolitik

Die EU-Strukturpolitik als Teil der Kohäsionspolitik und der allgemeinen Wirtschaftspolitik betrifft die gesamte EU und alle weiteren Ebenen, also die nationale und regionale Ebene sowie die Kommunen. Sie wird von nationalen und regionalen Institutionen in Zusammenarbeit mit der EU-Kommission umgesetzt.

Aufgabe der Strukturpolitik ist es vor allem, wirtschaftlich schwächeren Regionen dabei zu helfen, Standortnachteile abzubauen und Anschluss an die allgemeine Wirtschaftsentwicklung zu halten. Sie verfolgt damit das Ziel, die erheblichen wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Unterschiede zu verringern, die zwischen den europäischen Regionen noch immer bestehen. Die EU-Strukturpolitik ist eine Investitionspolitik, die die Schaffung von Arbeitsplätzen, Wettbewerbsfähigkeit, Wirtschaftswachstum, Verbesserung der Lebensqualität und nachhaltige Entwicklung unterstützt. Es handelt sich also um einen konkreten Politikbereich, mit ganz praktischen Auswirkungen: Menschen wird dabei geholfen, Arbeit zu finden und in ihrem Land, ihrer Region, ihrem Stadtviertel oder ihrem Dorf ein besseres Leben zu führen.

Auch die Investitionstätigkeit von kleinen und mittleren Unternehmen (KMU) wird gefördert. Die regionale Innovationsfähigkeit wird ebenso verbessert wie die Entwicklung neuer Produkte und Produktionsmethoden, indem Forschungseinrichtungen und Unternehmen zur Förderung des Technologietransfers verstärkt zusammenarbeiten. Weitere Gelder fließen in Investitionen für eine sauberere Umwelt und die Verbesserung des Bildungs- und Qualifikationsniveaus, in Energieeffizienz und Klimaschutz.

Die Mittel der Strukturpolitik werden auf diejenigen Bereiche und Sektoren konzentriert, in denen die größten Fortschritte erzielt werden können.

Zwischen 2014 und 2020 wird die EU insgesamt 351 Mrd. Euro in Europas Regionen investieren, wobei die Finanzierung folgende Ziele unterstützt:

  • Förderung kleiner und mittlerer Unternehmen
  • Unterstützung von Forschung und Innovation
  • Investitionen in eine sauberere Umwelt
  • Verbesserung des Zugangs zu digitalen Technologien
  • Entwicklung neuer Produkte und Produktionsmethoden
  • Verbesserung der Energieeffizienz und Maßnahmen gegen den Klimawandel
  • Förderung der Bildung und der beruflichen Kompetenzen
  • Verbesserung der Verkehrsverbindungen in entlegene Regionen

Die Rechtsgrundlagen der Strukturpolitik umfassen neben den Artikeln 174 bis 178 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) die Verordnungen über die Europäischen Strukturfonds und den Kohäsionsfonds sowie die zur Durchführung und Umsetzung der Strukturfondsförderung erlassenen Verordnungen und Leitlinien (zu den entsprechenden Rechtsgrundlagen vgl. auch die Rubrik "Links").

"Europa 2020"

"Europa 2020" ist eine im Juni 2010 beschlossene Strategie der EU für intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum. Sie soll Europa nicht nur dabei helfen, die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise zu überwinden, sondern vor allem die Wettbewerbsfähigkeit, die Produktivität, das Wachstumspotenzial, den sozialen Zusammenhalt und die wirtschaftliche Konvergenz intern und im Vergleich zu Drittländern zu steigern. Die Strategie soll einen Beitrag dazu leisten, dass Europa sich den langfristigen wirtschafts- und beschäftigungspolitischen Herausforderungen erfolgreich stellen kann.

Die Strategie ist geprägt von den Erfahrungen mit der Ende 2010 ausgelaufenen Lissabon-Strategie sowie den wirtschaftspolitischen Lehren aus der letzten Finanz- und Wirtschaftskrise. Gestaltungsbedarf bei der Ausarbeitung gab es weniger in inhaltlicher Hinsicht - schon die "Lissabon-Strategie" konzentrierte sich auf die Oberziele Wachstum und Beschäftigung -, sondern insbesondere bezüglich einer konsequenten Anwendung und Überwachung des bestehenden Regelungsrahmens.

Die Kohäsionspolitik liefert den erforderlichen Investitionsrahmen und das System, um die Verwirklichung der Ziele "Europa 2020" zu erreichen.

Kernelemente von "Europa 2020"

Gegenüber der Lissabon-Strategie stellt die Einführung von fünf EU-weiten, quantifizierbaren Leitzielen die größte Änderung dar. An ihrem Umsetzungsgrad werden die Fortschritte der EU insgesamt und der einzelnen Mitgliedstaaten im Hinblick auf diese Ziele transparent verfolgt. Zudem wird für die Mitgliedstaaten deutlich, in welchem Umfang sie durch nationale Strukturreformen und Investitionen zur Gesamtanstrengung beitragen müssen. Insofern beinhalten die Ziele auch ein Steuerungselement. Die fünf Leitziele sind:

  1. Erreichen einer Beschäftigungsquote von 75% bei den 20- bis 64-Jährigen, auch durch die vermehrte Einbeziehung von Jugendlichen, älteren Arbeitnehmern und Geringqualifizierten sowie die bessere Eingliederung von legalen Migranten.
  2. Verbesserung der Bedingungen für FuE, insbesondere mit dem Ziel, ein öffentliches und privates Investitionsvolumen auf diesem Gebiet von insgesamt 3% des BIP zu erreichen.
  3. Verringerung der Treibhausgasemissionen gegenüber dem Niveau des Jahres 1990 um 20%; Steigerung des Anteils erneuerbarer Energien am Gesamtenergieverbrauch auf 20%; Erhöhung der Energieeffizienz in Richtung 20%.
  4. Verbesserung des Bildungsniveaus: Reduktion der Schulabbrecherquote auf unter 10%; Erhöhung des Anteils der 30- bis 34-Jährigen, die ein Hochschulstudium abgeschlossen haben oder über einen gleichwertigen Abschluss verfügen auf mindestens 40%.
  5. Förderung der sozialen Eingliederung, insbesondere durch die Verminderung der Armut: Mindestens 20 Mio. Menschen sollen vor dem Risiko der Armut oder der Ausgrenzung bewahrt werden.

Deutschland hat sich über diese fünf Ziele hinaus zusätzlich ambitionierte nationale Ziele gesetzt. Diese nationalen Ziele sind im Nationalen Reformprogramm aufgeführt.

Zur Unterstützung der Ziele durch einen Beitrag der europäischen Ebene und zur Unterfütterung des Wachstums erarbeitete die Kommission sieben EU-Leitinitativen (sog. "flagships") in drei thematischen Schwerpunkten:

Thematische Schwerpunkte und Leitinitiativen
Intelligentes WachstumNachhaltiges WachstumIntegratives Wachstum
Quelle: BMWi
InnovationsunionRessourcenschonendes EuropaNeue Kompetenzen und Beschäftigungsmöglichkeiten
Jugend in BewegungIndustriepolitik im Zeitalter der GlobalisierungEuropäische Plattform zur Bekämpfung der Armut
Digitale Gesellschaft

Finanzierungsinstrumente der Kohäsions- und Strukturpolitik

Fünf wichtige Fonds unterstützen die wirtschaftliche Entwicklung in den EU-Ländern, wobei die Regionalförderung insbesondere aus den Strukturfonds EFRE und ESF finanziert wird.

Europäischer Fonds für regionale Entwicklung (EFRE)

Der EFRE unterstützt Regionen mit Entwicklungsrückstand und Strukturproblemen. Er soll durch Beteiligung an der Entwicklung und an der strukturellen Anpassung der rückständigen Gebiete sowie an der Umstellung der Industriegebiete mit rückläufiger Entwicklung zum Ausgleich der wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Union beitragen. Durch die Beseitigung von Ungleichheiten zwischen den verschiedenen Regionen soll somit der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der Europäischen Union gestärkt werden.

Der EFRE finanziert z.B. Infrastrukturmaßnahmen und produktive Investitionen zur Schaffung von Arbeitsplätzen in KMU sowie Maßnahmen, die der Forschung und technologischen Entwicklung und dem Schutz der Umwelt dienen.

Er konzentriert seine Investitionen thematisch auf die Schwerpunktbereiche Forschung und Innovation, Digitale Agenda, Unterstützung kleiner und mittlerer Unternehmen, CO2-arme Wirtschaft. Wie der EFRE seine Mittel auf diese Prioritäten verteilt, hängt davon ab, welcher Kategorie die betreffende Region angehört:

  • In entwickelteren Regionen müssen mindestens 80% der Mittel auf mindestens zwei der genannten Prioritäten konzentriert werden,
  • in Übergangsregionen sind es 60% der Mittel,
  • in weniger entwickelten Regionen sind es 50%.

Bestimmte EFRE-Mittel sind gezielt für Projekte zur CO2-armen Wirtschaft einzusetzen: weiter entwickelte Regionen: 20%; Übergangsregionen: 15%; weniger entwickelte Regionen: 12%.

Europäische territoriale Zusammenarbeit
Auch die territoriale Zusammenarbeit ist auf die Ziele der Strategie "Europa 2020" ausgerichtet. Die Programme der transnationalen Zusammenarbeit konzentrieren sich auf eine begrenzte Auswahl von Themen, die Wachstum unterstützen und Wirtschaft, Umwelt und Soziales miteinander verknüpfen sollen. Die besonderen Herausforderungen des Programmraumes werden dabei berücksichtigt. Diese Themen sind Wirtschaft, Arbeit, Leben; Energie und Klimawandel; Umwelt und natürliche Ressourcen; Mobilität und Verkehr; Raumentwicklung und Governance.

Spezielle territoriale Eigenschaften
Der EFRE berücksichtigt insbesondere auch spezielle territoriale Eigenschaften. Seine Maßnahmen sind darauf ausgelegt, die wirtschaftlichen, ökologischen und sozialen Probleme in städtischen Gebieten zu verringern. Besonderer Wert wird auf eine nachhaltige Stadtentwicklung gelegt. Mindestens 5% der EFRE-Mittel sind für ganzheitliche Maßnahmen in diesem Bereich vorgesehen, die von den Städten verwaltet werden.

Regionen, die durch ihre geografische Lage benachteiligt sind (abgelegene, bergige oder dünn besiedelte Gebiete), genießen einen Sonderstatus. Verstärkte Unterstützung erfahren auch die am Rand des EU-Territoriums gelegenen Regionen, um eventuelle Lagenachteile auszugleichen.

Europäischer Sozialfonds (ESF)

Der Europäische Sozialfonds als wichtigstes beschäftigungspolitisches Instrument der EU investiert in die Menschen. Sein Hauptanliegen besteht darin, Arbeitslose bei der Wiedereingliederung in den Arbeitsmarkt zu unterstützen und durch Bildungsmaßnahmen diejenigen zu fördern, die zwar einen Arbeitsplatz haben, ihre beruflichen Chancen aber trotzdem verbessern müssen. Außerdem soll er helfen, die Lage hilfsbedürftiger Menschen zu verbessern, die von Armut bedroht sind.

Der ESF unterstützt grundsätzlich alle EU-Regionen. Über 80 Mrd. Euro sind zwischen 2014 und 2020 für Investitionen in Fähigkeiten und Fertigkeiten der Menschen in den Mitgliedstaaten vorgesehen, hinzu kommen mindestens 3,2 Mrd. Euro für die Jugendbeschäftigungsinitiative.

Im Zeitraum 2014-2020 konzentriert sich der ESF auf vier thematische Ziele der Kohäsionspolitik:

  • Förderung der Beschäftigung und der Mobilität der Arbeitskräfte
  • Förderung der sozialen Eingliederung und Bekämpfung der Armut
  • Investitionen in Bildung, Qualifikationen und lebenslanges Lernen
  • Verbesserung der institutionellen Kapazitäten und effiziente öffentliche Verwaltung

Zudem sind 20% der Investitionen des ESF thematisch konzentriert für Maßnahmen zur Verbesserung der sozialen Eingliederung und zur Bekämpfung der Armut vorgesehen.

Kohäsionsfonds (KF)

Der Kohäsionsfonds unterstützt EU-Staaten mit einem Bruttonationaleinkommen pro Einwohner von unter 90% des EU-Durchschnitts. Im Programmzeitraum 2014-2020 fördert der Kohäsionsfonds Bulgarien, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, die Slowakei, Slowenien, die Tschechische Republik, Ungarn und Zypern.

Ziel ist der Ausgleich der wirtschaftlichen und sozialen Ungleichheit und die Förderung einer nachhaltigen Entwicklung. Der Fonds unterliegt denselben Regeln für die Programmplanung, Verwaltung und Überwachung wie der EFRE und der ESF.

Aus dem Kohäsionsfonds wurden insgesamt 63,4 Mrd. Euro für Maßnahmen in folgenden Bereichen bereitgestellt:

  • Transeuropäische Verkehrsnetze, insbesondere von der EU ausgewiesene vorrangige Projekte von europäischem Interesse. Der Kohäsionsfonds unterstützt Infrastrukturprojekte im Rahmen der Fazilität „Connecting Europe“.
  • Umwelt: Hier kann der Kohäsionsfonds auch Energie- und Verkehrsprojekte unterstützen, wenn sie einen eindeutigen Nutzen für die Umwelt bedeuten, und zwar durch Energieeffizienz, die Nutzung erneuerbarer Energien, den Ausbau des Schienenverkehrs, eine verbesserte Anbindung der Verkehrssysteme, die Unterstützung des öffentlichen Verkehrs usw.

Die finanzielle Unterstützung durch den Kohäsionsfonds kann durch eine Entscheidung des EU-Rates ausgesetzt werden, wenn ein Mitgliedstaat übermäßig verschuldet ist und diese Situation nicht gelöst bzw. keine geeigneten Maßnahmen zu ihrer Lösung ergriffen hat.

Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER)

Zentrales Förderinstrument zur Umsetzung der gemeinsamen EU-Schwerpunkte zur Entwicklung ländlicher Regionen 2014-2020 ist der ELER. Die Prioritäten in der Förderung der ländlichen Entwicklung (sogenannte zweite Säule der GAP) liegen in langfristigen strategischen Zielen: eine starke Wettbewerbsfähigkeit der Landwirtschaft, die sichere nachhaltige Bewirtschaftung der natürlichen Ressourcen und die Unterstützung der Wirtschaftskraft in den ländlichen Regionen.

Im Zentrum stehen dabei zum einen die freiwilligen Agrarumwelt- und Klimaschutzmaßnahmen der Landwirtschaft. So müssen die Mitgliedstaaten mindestens 30% der ihnen zugewiesenen EU-Fördermittel der zweiten Säule etwa für den ökologischen Landbau oder die Förderung naturbedingt benachteiligter Gebiete einsetzen. Ein zweiter wichtiger Bereich ist die Stärkung landwirtschaftlicher Betriebe durch Investitionen in die Landwirtschaft, aber auch in den Tourismus, die Landschaftspflege und in Hofläden. Der dritte Bereich unterstützt lokale Dorfentwicklungsprojekte, um attraktive und funktionsfähige ländliche Räume und Dörfer mit Zukunft zu gestalten. Dabei kommt (viertens) der regionalen Vernetzung der ländlichen Entwicklung zur Umsetzung der oben genannten Ziele, dem sogenannten LEADER-Ansatz, eine hohe Bedeutung zu.

Die Reform von 2013 sieht wichtige Änderungen für die ländliche Entwicklung in der Förderperiode 2014-2020 vor:

  • Verbesserung des strategischen Ansatzes beim Aufbau von nationalen oder regionalen Programmen zur ländlichen Entwicklung
  • Ausbau der Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung
  • Vereinfachung der Regeln und/oder Verringerung der Verwaltungslasten und
  • engere Verbindung der Politik zur Entwicklung des ländlichen Raums mit anderen europäischen Struktur- und Investitionsfonds

Die Einbindung des ELER in einen gemeinsamen strategischen Rahmen mit den anderen europäischen Struktur- und Investitionsfonds zeigt sich in einem umfassenden Partnerschaftsabkommen zwischen der EU-Kommission und Deutschland vom Mai 2014. Im Einklang mit den Zielen der Strategie "Europa 2020" werden in der Partnerschaftsvereinbarung Mittel und Wege beschrieben, wie in Deutschland mit Hilfe der einzelnen Europäischen Fonds für die Förderperiode 2014-2020 die Ziele für mehr Wachstum, Beschäftigung und Nachhaltigkeit erreicht werden sollen - auch für die ländlichen Regionen.

Zur Umsetzung dieser Ziele hat die EU im Bereich der ländlichen Entwicklung sechs gemeinsame Schwerpunktthemen festgelegt:

  • die Förderung von Wissenstransfer und Innovation in der Land- und Forstwirtschaft und den ländlichen Gebieten
  • die Verbesserung der Lebensfähigkeit der landwirtschaftlichen Betriebe und der Wettbewerbsfähigkeit aller Arten von Landwirtschaft sowie Förderung innovativer Bewirtschaftungsmethoden und nachhaltiger Forstwirtschaft
  • die Förderung einer Organisation der Nahrungsmittelkette, des Tierschutzes und des Risikomanagements in der Landwirtschaft
  • die Wiederherstellung, Erhaltung und Verbesserung der mit der Land- und Forstwirtschaft verbundenen Ökosysteme
  • die Förderung der Ressourceneffizienz und Unterstützung des Agrar-, Ernährungs- und Forstsektors beim Übergang zu einer kohlenstoffarmen und klimaresistenten Wirtschaft
  • die Förderung der sozialen Eingliederung, der Bekämpfung der Armut und der wirtschaftlichen Entwicklung in den ländlichen Gebieten

Die EU-Mitgliedstaaten müssen ihre Förderprogramme zur ländlichen Entwicklung auf mindestens vier dieser sechs EU-Schwerpunkte aufbauen.

Schließlich gibt es noch den Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF), auf den hier nicht näher eingegangen wird.

Strategie und Verordnungen zur EU-Kohäsions- und Strukturpolitik

Überlegungen zur neuen Förderperiode 2014-2020 wurden parallel zur Entwicklung der neuen EU-Wachstumsstrategie "Europa 2020" angestellt. Die in der Strategie enthaltenen fünf Kernziele zur Schaffung von intelligentem, nachhaltigem und integrativem Wachstum sind maßgeblich für die inhaltliche Ausgestaltung der Förderprioritäten der Strukturfonds.

Im Dezember 2013 sind die Verordnungen für die EU-Kohäsionspolitik 2014-2020 in Kraft getreten. Rat und Europäisches Parlament haben auf der Basis der Vorschläge der EU-Kommission sechs Verordnungen verhandelt. Die neuen Verordnungen sollen die strategische Seite der Kohäsionspolitik stärken und sicherstellen, dass EU-Investitionen Europas langfristige Wachstums- und Beschäftigungsziele ("Europa 2020-Strategie") fördern. Die Mitgliedstaaten werden sich durch Partnerschaftsvereinbarungen mit der Kommission auf wenige Investitionsprioritäten konzentrieren, die diesen Zielen entsprechen. Das Legislativpaket harmonisiert zudem die Regelungen zu den verschiedenen Fonds, einschließlich des Fonds für die Entwicklung des ländlichen Raums und des Meeres- und Fischereifonds, um die Kohärenz von EU-Maßnahmen zu steigern. Nähere Informationen zu den Rechtsgrundlagen finden sich unter der Rubrik "Links".

Links

Informationen der EU-Kommission zum Thema Regionalpolitik
Regionalpolitik - Inforegio

Informationen der EU-Kommission zu den relevanten EU-Rechtsvorschriften (u.a. Strukturfondsverordnungen)
Rechtstexte EU-Struktur- und Investitionsfonds (2014-2020)

Informationen des BMWi zu den europäischen Strukturfonds
Europäische Strukturfonds

Informationen des BMEL zur Entwicklung des Ländlichen Raums
Entwicklung des Ländlichen Raums

Informationen des BMAS zum ESF
Der Europäische Sozialfonds in Deutschland

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