Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen für mehr Wohnungsbau

Abschlussveranstaltung zum ExWoSt-Forschungsfeld "Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen in wachsenden Kommunen – Erhebung und Erprobung von Bausteinen eines aktiven Managements" am 27.11.2019 in Berlin

Einführung und Begrüßung

Im Rahmen des ExWoSt-Forschungsfeldes "Aktivierung von Innenentwicklungspotenzialen in wachsenden Kommunen" wurden im Zeitraum von Januar 2017 bis Dezember 2019 Bausteine eines aktiven Managements für die Innenentwicklung erprobt. Zentrale Fragen waren:

  • Wie kann mehr neuer Wohnraum in den Kommunen entstehen?
  • Welchen Beitrag kann ein aktives Innenentwicklungsmanagement leisten?
  • Wie gelingt es, ein Innenentwicklungsmanagement in der Kommune erfolgreich zu implementieren?

Am 27.11.2019 fand in Berlin mit rund 100 Teilnehmerinnen und Teilnehmern die Abschlussveranstaltung des Forschungsfeldes statt. Die acht Modellvorhaben Aalen, Berlin, Hamburg-Altona, Ludwigsfelde, Offenburg, Regensburg, Solingen und Trier hatten die Gelegenheit, ihre erzielten Ergebnisse sowie die Erkenntnisse zum Einsatz und dem Aufgabenspektrum eines Innenentwicklungsmanagements vorzustellen und zu diskutieren.

Eröffnet wurde die Veranstaltung durch Marco Wanderwitz, Parlamentarischer Staatssekretär beim Bundesminister des Innern, für Bau und Heimat. Er hob hervor, dass die Wohnungsfrage derzeit eine der größten sozialen Herausforderungen sei. Mit dem Wohngipfel und der Baulandkommission habe der Bund die wesentlichen Akteure zu diesem Themenfeld zusammengebracht und Impulse u. a. für die Sicherung der Bezahlbarkeit des Wohnens und die Baulandmobilisierung gesetzt. Viele der vereinbarten Maßnahmen seien bereits in der Umsetzung oder umgesetzt. Aus dem ExWoSt-Forschungsfeld konnten wichtige Erkenntnisse aus der kommunalen Praxis in die Beratungen der Baulandkommission eingespeist werden. Zugleich empfahl die Baulandkommission den Einsatz eines Innenentwicklungsmanagements in den Kommunen.

Anschließend begrüßte Grit Schade, Leiterin der Wohnungsbauleitstelle bei der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen Berlin, die Teilnehmerinnen und Teilnehmer. Frau Schade hob die Bedeutung der Innenentwicklung und des flächensparenden Bauens für das Land Berlin hervor. Entsprechend liege eine Hauptherausforderung darin, Flächenentwicklungen anzustoßen. Daher wurden landeseigene Flächen bereits hinsichtlich ihrer Eignung für neue Nutzungen, darunter auch Wohnungsbau, sondiert. Um Flächenkonkurrenzen zu begegnen und Flächen optimal auszunutzen, seien darüber hinaus Mehrfachnutzungen eine Chance. Auch die Förderung der Akzeptanz für Nachverdichtungen sei ein wichtiges Thema für Berlin. Die erarbeiteten Richtlinien für Bürgerbeteiligung sollen dabei helfen, die Abstimmungsprozesse rund um den Neubau für alle Akteure transparenter und zielführender zu gestalten.

Die Empfehlungen der Baulandkommission wurden von Frau Schade begrüßt. Insbesondere die Idee eines sektoralen Bebauungsplans für §34er-Kulissen des BauGB, die Verlängerung der Ausübungsfrist beim Vorkaufsrecht und die Idee eines Vorkaufsrechts für Schrottimmobilien seien interessante Ansätze für Berlin. Darüber hinaus machte sie deutlich, dass sie für Berlin eine aktive Bodenvorratspolitik, eine verbilligte Abgabe von Bahnflächen an die Kommunen, das Instrument der Innenentwicklungsmaßnahme, eine Stärkung des Baugebots und an den Ertragswerten orientierte Kaufpreise bei der Anwendung des Vorkaufsrechts begrüßen würde.

Einen Überblick über das ExWoSt-Forschungsfeld gab anschließend Mathias Metzmacher vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung. Er machte deutlich, dass es vielfältige Potenziale für den Wohnungsbau in der Innenentwicklung gibt. Neben unterschiedlichen Flächengrößen und Vornutzungen differieren auch die planungsrechtlichen Ausgangssituationen und die Eigentümerstrukturen der Wohnungsbaupotenziale. Die Herausforderung liege darin, diese Potenziale nutzbar zu machen und zu aktivieren. Das Forschungsfeld widmete sich diesem Aspekt, indem in den teilnehmenden Modellvorhaben ein Innenentwicklungsmanagement erprobt wurde. Dieses kann unterschiedliche Aufgaben haben, von der Potenzialerfassung über die Koordination von Planungs- und Genehmigungsprozessen bis hin zu Aktivierung und Begleitung von Eigentümern und Investoren.

Wie sieht strategisches Innenentwicklungsmanagement für mehr Wohnungsbau aus?

Ein Innenentwicklungsmanagement kann vielfältige Aufgaben umfassen. Entsprechend unterschiedlich haben die Modellvorhaben das Innenentwicklungsmanagement aufgestellt. Marco Tschubel (Fachamt Stadt- und Landschaftsplanung im Bezirksamt Altona) und Anton Sedlmeier (Amtsleiter des Amts für Stadtentwicklung der Stadt Regensburg) stellten beispielhaft dar, wie die Modellvorhaben Hamburg-Altona und Regensburg das Innenentwicklungsmanagement interpretieren und umsetzen.

Der Fokus in Hamburg-Altona liegt auf den Chancen, die sich durch eine wohnbauliche Weiterentwicklung der Flächen entlang der Hauptverkehrsstraßen ergeben. Unter dem Titel "Magistralenentwicklung" hat der Bezirk untersucht, an welchen Stellen eine höhere bauliche Dichte dazu beitragen kann, den erforderlichen zusätzlichen Wohnraum zu schaffen und gleichzeitig die urbanen Qualitäten der Standorte zu erhöhen. Das Innenentwicklungsmanagement hat die Aufgabe, diesen mittel- bis langfristig angelegten Stadtentwicklungsprozess zu steuern, auftretende Konflikte zu erkennen und zu moderieren. Darüber hinaus ist es zentraler Ansprechpartner für interne (z. B. andere Fachämter) und externe (z. B. Grundstückseigentümer, Investoren) Akteure und das "Gesicht" der Magistralenstrategie. Neben vorbereitenden Analysen und der Erarbeitung von Entwicklungskonzepten fallen kurzfristige Entwicklungen entlang der Magistralen in den Zuständigkeitsbereich.

Die Stadt Regensburg hat den Einsatz eines Innenentwicklungsmanagements zur Begleitung der städtischen Wohnbauoffensive erprobt. Angesiedelt beim Stadtentwicklungsamt übernimmt es als zentrale Schnittstelle das Projektmanagement innerhalb der Verwaltung. Dies beinhaltet z. B. die Pflege des Flächenkatalogs, die Organisation verwaltungsinterner Abstimmungsrunden, die Beratung von Bauwilligen größerer Wohnungsbauvorhaben, die Kommunikation mit Politik und Öffentlichkeit und die Betreuung von Austauschformaten mit lokalen Wohnungsmarktakteuren. Ziel ist es, dadurch mehr (bezahlbaren) Wohnraum in Regensburg zu schaffen und die Planungs- und Abstimmungsprozesse zu beschleunigen.

Welche Potenziale haben wir und wie erfassen und bewerten wir diese?

Grundlage eines aktiven Innenentwicklungsmanagements ist eine umfassende Kenntnis über wohnbauliche Entwicklungsmöglichkeiten in den Kommunen. Entsprechend spielte das Thema Erfassung und Bewertung von Wohnungsbaupotenzialen hinsichtlich ihrer Eignung und Aktivierbarkeit eine wichtige Rolle im Forschungsfeld. Henning Roser (Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen Berlin) und Julia Gottlieb (Leiterin des Stadtdiensts Planung, Mobilität und Denkmalpflege der Stadt Solingen) stellten dar, welche Vielfalt an Potenzialflächen bei der Erhebung vorgefunden wurden und wie sie diese weiter qualifiziert haben.

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und Wohnen hat im Rahmen des Forschungsfeldes gezielt Flächenpotenziale für den Wohnungsbau in integrierten Lagen im Umkreis von U- und S-Bahnhaltepunkten in Berlin sondiert. In einem gestuften Verfahren wurden über GIS-Analysen, städtebauliche Analysen und den Abgleich mit Hemmnissen, Restriktionen und bestehenden Planungszielen aus insgesamt 170 Standorten sechs Standorte ausgewählt, für die städtebauliche Machbarkeitsstudien angefertigt wurden. Die Potenziale für Wohnungsneubau sind dabei vielfältig (z. B. untergenutzte Gewerbestandorte, Ergänzungsflächen an bestehende Siedlungen, Bahnbrachen, Friedhofsflächen, Kleingärten, Überbauung von Einzelhandelsstandorten). Die Landesebene hat sich im gesamten Prozess als Impulsgeber verstanden, der für die Aktivierung der Potenziale auf die Mitwirkungsbereitschaft der Bezirke angewiesen ist. Die Bezirke haben mit Interesse auf die Ergebnisse des Forschungsfeldes reagiert, wenngleich die Aktivierung der Flächenpotenziale häufig sehr komplex ist und hohen personellen Ressourceneinsatz erfordert.

In Solingen wurden die bestehenden Flächenpotenziale für den Wohnungsbau in vier Kategorien systematisiert: Baulücken, Brachflächen, minder- und untergenutzte Flächen und Potenziale in bestehenden Bebauungsplänen. Alleine die Baulücken und die Potenziale in bestehenden Bebauungsplänen bieten ein kurzfristig aktivierbares Potenzial von ca. 56 Hektar. Entsprechend wichtig ist es der Stadt Solingen, die Eigentümer der Flächenpotenziale gezielt zu mobilisieren. Die Veröffentlichung des entwickelten Baulückenkatasters wurde zum Anlass genommen, eine Informationskampagne zu starten. Eine Befragung von Flächeneigentümern hat gezeigt, dass teilweise Interesse an einer wohnbaulichen Entwicklung besteht. Allerdings haben Unkenntnis über die Entwicklungsmöglichkeiten oder Überforderung diese bislang verhindert. Zukünftig möchte die Stadt entwicklungsbereite Eigentümer entsprechend beraten und unterstützen.

Wie stärken wir den Rückhalt für die Innenentwicklung?

Die Nachverdichtung durch neuen Wohnungsbau in der Innenentwicklung stößt nicht nur auf Zustimmung. Stattdessen werden in vielen Kommunen Widerstände gegen den Wohnungsbau offensichtlich. Die Modellvorhaben standen vor der Herausforderung, den Rückhalt für die Innenentwicklung in Politik und Stadtöffentlichkeit zu stärken. Andreas Igel (Bürgermeister der Stadt Ludwigsfelde) und Wolfgang Steidle (Erster Bürgermeister der Stadt Aalen) machten im Gespräch deutlich, wie dies gelingen kann.

In Ludwigsfelde stellt die Fokussierung auf die Innenentwicklung und die Stärkung der zentralen Bereiche vor dem Hintergrund des aktuellen Wachstumsdrucks eine neue Herausforderung für die Stadtentwicklung dar. Entsprechend gilt es, die Bevölkerung vor Ort mitzunehmen und Akzeptanz für Veränderungen im Wohnumfeld zu schaffen. Über öffentliche Veranstaltungen hat die Stadt die Bürgerinnen und Bürger informiert und gemeinsam über Entwicklungsoptionen diskutiert. Dabei ist deutlich geworden, dass dennoch Skepsis gegenüber Nachverdichtungen besteht. Hilfreich ist es daher, wenn durch den Wohnungsneubau Mehrwerte für die bestehenden Quartiere entstehen.

Herr Steidle aus Aalen betonte, wie wichtig der politische Rückhalt für die Innenentwicklung ist. Dies helfe, wenn konkrete politische Entscheidungen über einzelne Vorhaben getroffen werden müssen. Darüber hinaus können die Politiker als Multiplikatoren in die Bevölkerung wirken und das Themenfeld positiv besetzen. Eine intensive Öffentlichkeitsarbeit, die über die Chancen der Innenentwicklung aufklärt, stärke zusätzlich die Akzeptanz in der Bevölkerung.

Wie können wir private Innenentwicklungspotenziale aktivieren?

Ein wesentliches Hemmnis der Innenentwicklung ist die Flächenverfügbarkeit. In der Arbeit der Modellvorhaben wurde deutlich, dass vor allem private Flächenpotenziale aktiviert werden müssen. Ingrid Stoll-Haderer (Leiterin des Stadtplanungsamt der Stadt Aalen), Marco Tschubel (Fachamt Stadt- und Landschaftsplanung im Bezirksamt Altona), Peter Winkels (Leiter der Abteilung Flächenmanagement der Stadt Offenburg), Prof. h.c. Dr. Johannes Weinand (Leiter des Amts für Stadtentwicklung und Statistik der Stadt Trier) und Daniel Mertes (ehem. InnenstadtProjektmanager Wohnen der Stadt Trier) diskutierten gemeinsam, wie dies gelingen kann.

In Trier stand die Aktivierung von Wohnungsbaupotenzialen in der Innenstadt im Fokus. Über eine aufsuchende Beratung der Eigentümer durch den immobilienwirtschaftlich ausgebildeten Innenentwicklungsmanager konnte vielfach Entwicklungsinteresse geweckt werden. Einen wichtigen Beitrag lieferte dabei die Betrachtung der Wirtschaftlichkeit einer zukünftigen Immobilienentwicklung. So konnten den Eigentümern die Ertragschancen unterschiedlicher Bebauungs- oder Nutzungsvarianten aufgezeigt werden. Zukünftig müssen die entwickelten Projektideen mit den zuständigen Fachämtern auf Umsetzbarkeit geprüft werden. Eine Herausforderung ist dabei z. B. die Stellplatzpflicht.

Frau Stoll-Haderer stellte anhand zweier Beispiele aus Aalen dar, mit welchen Ansatzpunkten private Wohnungsbaupotenziale aktiviert werden konnten. Eine als öffentlicher Parkplatz genutzte Fläche in der Innenstadt konnte mithilfe bestehender Instrumente mobilisiert werden. Über das Sanierungsrecht erlangte die Stadt Kenntnis von einem geplanten Verkauf und trat auf diesem Wege mit dem Eigentümer in Kontakt. Gleichzeitig machte eine veränderte Verkehrsführung die Parkplatznutzung für den Eigentümer unattraktiver. Begleitende Umfeldmaßnahmen wie Urban Gardening steigern die Attraktivität des Quartiers. So konnten schließlich gemeinsam mit dem Eigentümer Ideen zur wohnbaulichen Entwicklung des Standorts erarbeitet werden. In den eher dörflich geprägten Ortsteilen unterstützt ein kommunales Förderprogramm die Schaffung von neuem Wohnraum durch Modernisierung oder Umnutzung.

Offenburg verfolgt mit dem Siedlungs- und Innenentwicklungsmodell (SIO) seit vielen Jahren eine Innenentwicklungsstrategie. Über kooperative Verfahren mit freiwilliger Umlegung und städtebaulichen Verträgen werden die Entwicklungen auf privaten Flächen gesteuert. So kann die Stadt z. B. Bauverpflichtungen einsetzen oder Anteile an gefördertem Wohnungsbau sicherstellen. Über einen revolvierenden Bodenfonds stehen zudem Mittel zum Flächenerwerb durch die Kommune zur Verfügung.

In Hamburg-Altona liegt eine Herausforderung darin, dass nahezu das gesamte Gebiet entlang der Magistralen mit alten Bebauungsplänen überplant ist, die eine lockere Bebauung vorsehen und nicht mehr den aktuellen Zielen der Magistralenstrategie entsprechen. Eine flächendeckende Überarbeitung dieser Bebauungspläne ist allerdings aus Kapazitätsgründen nicht darstellbar. Dies führt dazu, dass plankonforme Bauanfragen im Zweifelsfall genehmigt werden müssen, auch wenn sie nicht der derzeitigen städtebaulichen Zielsetzung entsprechen, da nur bedingt mit Befreiungen gearbeitet werden kann. Mitunter können mit den Bauherren Kompromisse gefunden werden, die eine dichtere oder geschlossene Bebauung zu einem späteren Zeitpunkt ermöglichen. Wohneigentümergemeinschaften (WEG) stellen sich hier als hemmender Faktor dar, da diese häufig kein Interesse an einer späteren Nachverdichtung haben.

In der Diskussion wurde deutlich, dass die Mobilisierung privater Innenentwicklungspotenziale einen hohen Personaleinsatz erfordert. Allein die Änderung von Bebauungsplänen wurde als sehr zeitaufwändig beschrieben. Auch das vereinfachte Verfahren nach §13a BauGB bringe kaum Beschleunigung. Zudem spiele die Qualifikation der Mitarbeiter eine wichtige Rolle. Hier sei es für Kommunen schwer, z. B. immobilienwirtschaftlich ausgebildete Personen in der Verwaltung zu binden. Zugleich sei es für das Innenentwicklungsmanagement immer wieder eine Herausforderung, einzelne Projektentwicklungen zu begleiten und gleichzeitig die übergreifende Innenentwicklungsstrategie voranzutreiben. Hier helfe ein gesamtstädtischer Konsens für die Innenentwicklung, um die strategischen Arbeiten im Tagesgeschäft nicht aus dem Auge zu verlieren.

Darüber hinaus wünschen sich die Modellvorhaben mehr Möglichkeiten, um private Flächenpotenziale zu aktivieren. Vorgeschlagen wurden diesbezüglich z. B. die Anwendung der Vorkaufsrechte für größere Gebiete oder Bauverpflichtungen auch außerhalb von städtebaulichen Verträgen aussprechen zu können.

Fazit aus dem Forschungsfeld und Ausblick

Bernhard Faller (Quaestio Forschung & Beratung GmbH) fasste zum Ende der Veranstaltung die wesentlichen Ergebnisse aus dem Forschungsfeld zusammen. Er machte deutlich, wie vielfältig die Aufgaben des Innenentwicklungsmanagements sein können. Zugleich zeigte er auf, dass die Innenentwicklung mittlerweile an ihre Grenzen stößt. Die einfach mobilisierbaren Potenziale seien bereits vielfach genutzt. Stark steigende Bodenpreise seien Ausdruck der entstandenen Knappheit. Entsprechend wichtig sei es, über eine Anpassung der bau- und planungsrechtlichen Rahmenbedingungen nachzudenken. Dies beinhalte auch eine Debatte über die Stärkung der Wohnungsversorgung und der Innenentwicklung als Gemeinwohlbelang.
Eva Maria Niemeyer vom Deutschen Städtetag erörterte im Gespräch, welche Konsequenzen sich für die Stärkung der Innenentwicklung aus den Ergebnissen des Forschungsfeldes ergeben. Sie wies darauf hin, dass aus der Innenentwicklung vielfältige planerische und rechtliche Hindernisse für den Wohnungsbau hervorgehen (z B. Lärmschutz, Artenschutz, Umweltschutz). Zugleich verwies sie auf Vorgaben in den Landesbauordnungen, die die Innenentwicklung befördern oder behindern können (z. B. Stellplatzpflicht). Im Bauplanungsrecht seien zudem weitere Verfahrensvereinfachungen wünschenswert. Auch eine grundsätzlichere bodenpolitische und eigentumsrechtliche Diskussion sei erforderlich, um die Innenentwicklung zu fördern.

Volker Dorn vom Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat bedankte sich abschließend bei den Teilnehmerinnen und Teilnehmern. Er fasste zusammen, dass für eine erfolgreiche Innenentwicklung die entsprechenden personellen und finanziellen Mittel und die politische Unterstützung erforderlich seien. Darüber hinaus wies er auf aktuelle geplante bundespolitische Ansätze hin, die die Innenentwicklung unterstützen sollen (z. B. BauGB-Novelle, verbilligte Abgabe von Bahnliegenschaften).

Die Präsentationen zu den einzelnen Vorträgen stehen auf der Website www.quaestio-fb.de zum Download bereit.

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