Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Soziale Stadt- und Ortsentwicklung in ländlichen Räumen

Ergebnisse

Die Gruppe der sozial Benachteiligten

Es gibt keine allgemeingültige Definition von „sozialer Benachteiligung“. Stattdessen werden häufig Begriffe wie Armut und soziale Ausgrenzung verwendet. In dieser Studie gelten Personen als sozial benachteiligt, wenn aufgrund ihrer Merkmale und/oder begrenzter Ressourcen die Teilhabe an gesellschaftlichen Prozessen eingeschränkt ist oder sie von diesen ausgegrenzt sind. Damit folgt die Definition im Wesentlichen dem Lebenslagenansatz in der Armutsforschung. Dort wird Armut als ein Mangel an Einkommen beschrieben, der mit einer weitreichenden Einschränkung der gesellschaftlichen Teilhabe verbunden ist. Die Ursachen sozialer Benachteiligung lassen sich grundsätzlich auf folgende Dimensionen reduzieren: Materielle Armut, Ausgrenzung, Immobilität und gegebenenfalls noch Krankheit. Alle Ursachen schließen (teilweise) von gesellschaftlichen Teilhabeprozessen aus.

Statistisches Ausmaß sozialer Benachteiligung (Basis: SGB-II- und SGB-XII-Empfängerinnen und Empfänger) in ländlichen Räumen

Im Vergleich zu städtischen Räumen unterscheidet sich vor allem die Quantität der sozial Benachteiligten, nicht aber die Gruppe selbst. In den ländlichen Räumen wohnten 2019 gut 1,5 Mio. Personen, die Grundsicherungsleistungen nach SGB II (Arbeitslosigkeit) oder SGB XII (bei Erwerbsminderung oder im Alter) bezogen, davon rund 1,25 Mio. Menschen in Bedarfsgemeinschaften nach SGB II. Damit wohnte knapp jeder vierte Leistungsbeziehende in den ländlichen Räumen. Nach 2006 hat sich die Situation in den ländlichen Räumen verglichen mit den städtischen Räumen positiver verändert. Diese positive Entwicklung in ländlichen Räumen kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass es in hohem Ausmaß eine verdeckte Armut geben dürfte, wie empirische Untersuchungen belegen. Altersarmut, gemessen an den Empfängerinnen und Empfängern von Grundsicherungsleistungen im Alter (SGB XII) ist in den ländlichen Räumen sehr viel geringer ausgeprägt als in städtischen Räumen.

Mit Blick auf die Verteilung der absoluten Werte der Leistungsberechtigten nach SGB II ist Armut überwiegend ein großstädtisches Problem. Fast jeder zweite Leistungsberechtigte lebt in einer Großstadt. Generell gilt, je weniger Einwohnerinnen und Einwohner eine Stadt/Gemeinde hat, desto niedriger ist die Bezugsquote von Grundsicherung nach SGB II und desto höher die Streuung der Quoten um den Mittelwert.

Segregation: Räumliche Konzentration (Basis: SGB-II-Empfängerinnen und -empfänger)

In ländlichen Räumen kommt es häufiger vor, dass sich Leistungsberechtigte nach SGB II innerhalb des Kreises stärker auf einzelne Kommunen konzentrieren als in städtischen Räumen. Der gleiche Zusammenhang gilt auch bei Betrachtung der Leistungsberechtigten im Kontext von Fluchtmigration. Die kleinräumig ethnische Segregation nimmt mit der Größe der Gemeinde ab. Im ländlichen Raum ist die räumliche Konzentration von Ausländerinnen und Ausländern ausgeprägter als im städtischen Raum. Dagegen nimmt die soziale Segregation mit der Größe der Gemeinde zu.

Nach Ergebnissen der Studie entstehen benachteiligte Quartiere infolge städtebaulicher und wohnungsmarktbezogener Ursachen. Häufig betroffen sind „kleinere“ Wohnsiedlungen, die in den 1950er- und 1960er-Jahren oft im Zusammenhang mit der damaligen Wohnungsnot entstanden sind. In ostdeutschen Gemeinden sind es oft Plattenbaubereiche an Dorfrändern, die heute sozial segregiert sind. In Kleinstädten sind häufig Altbaubereiche entlang immissionsbelasteter Hauptverkehrsstraßen zu beobachten, in denen sich einkommensschwächere Haushalte konzentrieren. In dörflichen Siedlungen wiederum gibt es Einzelobjekte, die vor Ort soziale oder städtebauliche Problempunkte bilden. Eine Häufung zeigt sich in „schrumpfenden“ Dörfern.

Lebens- und Bedarfslagen sozial Benachteiligter in ländlichen Räumen (Basis: Lebenslagenansatz)

Die Lebens- und Bedarfslagen sozial benachteiligter Personen (auf Basis des Lebenslagenansatzes) unterscheiden sich sowohl innerhalb der ländlichen Räume als auch innerhalb der Gruppe der sozial Benachteiligten.

Die Fallstudienanalyse hat vor allem Unterschiede in den Problem- und Bedarfslagen sozial benachteiligter Personen zwischen Mittel-/Kleinstädten und Landgemeinden aufgezeigt. Die Problemlagen in Klein- und Mittelstädten ähneln stark den Problemlagen sozial Benachteiligter, wie man sie aus großstädtischen Zusammenhängen kennt, insbesondere auch in Gebietskulissen des Städtebauförderprogramms „Sozialer Zusammenhalt“. In Landgemeinden zeigen sich gegenüber Mittel- und Großstädten Unterschiede in den Problem- und Bedarfslagen sozial benachteiligter Personen. Nicht vorhandene Mobilitätsmöglichkeiten führen zu erheblichen Einschränkungen und Teilhabedefiziten in unterschiedlichen Lebensbereichen. Eine geringere Anonymität in ländlichen Räumen kann zu Ausgrenzung führen. Die Angst vor Stigmatisierung führt in ländlichen Räumen zu einem Rückzug der sozial Benachteiligten und einer geringeren Teilhabe bis hin zur sozialen Isolation. Aber auch zwischen den Landgemeinden/Dörfern zeigt sich kein einheitliches Bild. So gibt es Dörfer mit funktionierenden sozialen Netzen in Form von Vereinsstrukturen und Nachbarschaftshilfe, aber auch solche ohne ein solches soziales Gefüge.

  • Arbeit und Einkommen: Arbeitslosigkeit stellt das größte Armutsrisiko sowohl in ländlichen als auch in städtischen Räumen dar. In ländlichen Räumen mangelt es nicht generell an Arbeitsmöglichkeiten, allerdings passt die vorhandene Nachfrage oft nicht zum Angebot. Darüber hinaus erschweren auch die weiten Wege zu den Arbeits- und Ausbildungsplätzen, traditionelle Rollenbilder, eine geringe Anonymität und fehlende Beratungs- und Unterstützungsstrukturen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit für sozial Benachteiligte in ländlichen Räumen.
  • Wohnen: Die hohe Selbstnutzerquote in ländlichen Räumen wirkt finanziell entlastend und schützt (soweit finanziell unbelastet) vor Obdachlosigkeit. Eine Herausforderung kann die dauerhafte Instandhaltung der Gebäude sein. In ländlichen Räumen gibt es Mietwohnungen vorrangig in Klein- und Mittelstädten und weniger in Dörfern. Vor diesem Hintergrund beschränkt sich die Wahlfreiheit in Bezug auf den Wohnstandort, wenn man kein Eigentum bilden kann oder will, in ländlichen Räumen auf die Klein- und Mittelstädte. Teilweise mangelt es trotz vergleichsweise entspannter Wohnungsmarktsituation an Wohnraum für Transferleistungsbeziehende, weil die Kosten der Unterkunft für angemessenen Wohnraum insbesondere bei Neuanmietung zu niedrig bemessen sind. Es gibt heute schon viele stark schrumpfende Dörfer. Dieser Prozess verstärkt die Problemlagen der sozial Benachteiligten, die in den Dörfern zurückbleiben. Soziale Isolation und Einsamkeit nehmen zu.
  • Bildung: Das Bildungsniveau junger Menschen ist in ländlichen Räumen im Vergleich zu städtischen Räumen niedriger. Menschen mit niedrigen Bildungsabschlüssen sind armutsgefährdeter. Große räumliche Distanzen führen in ländlichen Räumen zu einer selektiven Schulwahl. Vor allem Auszubildende mit niedrigen Ausbildungsvergütungen belasten hohe Mobilitäts- und Unterkunftskosten bei weiten Wegen zu Berufsschulen.
  • Mobilität: Die Lebenslage „Mobilität“ ist ein Querschnittsthema, weil sie in ländlichen Räumen Voraussetzung für die Teilhabe in vielen anderen Bereichen ist. Mobilitätsprobleme verstärken Armut. Dies trifft aber vorrangig auf die Landgemeinden zu. Im Gegensatz zum städtischen Raum gibt es auf dem Land häufig keine hinreichende Substitutionsmöglichkeit zur motorisierten individuellen Mobilität, die die Voraussetzung für die Teilhabe in vielen Bereichen schafft. Allerdings bestätigen die Fallstudien die These, dass der Großteil der Bevölkerung in ländlichen Räumen selbst bei sehr begrenzten finanziellen Ressourcen nicht auf das eigene Auto verzichtet.
  • Gesundheit und Pflege: Untersuchungen zeigen abweichende Gesundheitsmerkmale bei Haushalten je nach Einkommen (vgl. AWO 2015; Kroll/Lampert 2012; Elkeles et al. 2012). Die Ergebnisse der Studie zeigen eher keine Unterschiede zwischen sozial Benachteiligten im ländlichen und im städtischen Raum. Allerdings schränken ein schlechter Informationsgrad und fehlende Mobilität die Teilhabe an gesundheitlichen Dienstleistungen ein. Die Fallstudien berichten durchgängig von einer deutlichen Zunahme an psychisch Kranken, oft in der Kombination mit Alkohol- und Drogenkonsum. Für diese Gruppen fehlt es in ländlichen Räumen an Gesundheitsinfrastrukturen in ausreichender Zahl. Ferner ist die Pflege (nicht nur) in ländlichen Räumen eins der zentralen Zukunftsthemen. Defizite im Pflegebereich lassen sich durch finanzielle Ressourcen eher kompensieren. Sozial Benachteiligte sind oft schlechter informiert und nehmen daher vorhandene Hilfsangebote nicht so häufig wahr.
  • Soziale Netzwerke und Teilhabe am gesellschaftlichen Leben: Die sozialen Teilhabechancen unterscheiden sich von Dorf zu Dorf. Einerseits gibt es in ländlichen Räumen starke nachbarschaftliche/soziale Netzwerke, die unterstützen. Andererseits fördert die fehlende Anonymität die Stigmatisierung. Die Fallstudien berichten auch immer wieder von fehlenden öffentlichen Hilfe- und Unterstützungsstrukturen für sozial Benachteiligte in ländlichen Räumen. Aufgrund zu geringer Fallzahlen können bestimmte Angebote nicht vorgehalten werden. Betroffene müssen dann in die nächstgelegenen (Groß-)Städte fahren. Vor dem Hintergrund langer Wege und hoher Fahrtkosten ist die Hürde oft zu groß. In der Regel mangelt es in ländlichen Räumen nicht an physischen Begegnungsorten. In vielen westdeutschen Dörfern gibt es noch sogenannte Dorfgemeinschaftshäuser sowie Vereinsheime. Oft werden diese aber nicht als Begegnungsorte genutzt.

Handlungsbedarfe

Ein Problem der ländlichen Räume ist häufig, dass entsprechende Angebote nicht vor Ort verfügbar sind und längere Wege für die Inanspruchnahme bewältigt werden müssen. Im Gegensatz zum städtischen Raum gibt es auf dem Land häufig keine hinreichende Substitutionsmöglichkeit zur motorisierten individuellen Mobilität, die die Voraussetzung für die Teilhabe in vielen Bereichen schafft. Komplementär müssen die Zugänge möglichst niederschwellig sein und häufig bedarf es einer aktivierenden Unterstützung.

Viele der beschriebenen Problemlagen treffen generell auf ländliche Räume zu, aufgrund einer geringen Bevölkerungs- und Infrastrukturdichte. Allerdings können sozial Benachteiligte diese Eigenschaften der ländlichen Räume weniger gut kompensieren. Sie verstärken die Einschränkungen in deren Teilhabe. Der Handlungsbedarf ist dort besonders ausgeprägt, wo privates Engagement, Ehrenamt und private Unterstützungsnetzwerke fehlende Einrichtungen und Angebote der öffentlichen Hand nicht (mehr) kompensieren können.

Zukünftige Handlungsbedarfe

  • Demografie: Der demografische Wandel hält an und führt zu den heute bereits vielerorts sichtbar stark schrumpfenden Dörfern. Ein weiteres Problem ist die ungelöste Frage, wie zukünftig in der Fläche die weiter steigende Anzahl pflegebedürftiger Menschen versorgt werden soll. Daran anknüpfend verstärkt sich der Fachkräftemangel in den schrumpfenden ländlichen Regionen.
  • Digitalisierung: Die Digitalisierung bietet erhebliche Potenziale für die ländlichen Räume. Durch Digitalisierung wird die Teilhabe von Personen an Prozessen ermöglicht, ohne dass diese tatsächlich vor Ort anwesend sein müssen. Die Chancen der Digitalisierung sind allerdings an bestimmte Voraussetzungen geknüpft, um soziale Benachteiligung zu mildern und nicht zu verschärfen. Dazu gehört zum einen sowohl die Gewährleistung des Zugangs zu den Endgeräten als auch die Fähigkeit und die Kenntnisse, die digitalen Technologien zu nutzen.
  • Mobilität: Zusammen mit der Digitalisierung bieten neue intelligente Mobilitätsformen im Ergebnis der Digitalisierung und des technischen Fortschritts große Chancen, die Teilhabe insbesondere mobilitätseingeschränkter Personen in den ländlichen Räumen zu verbessern.

Empfehlungen

  • Förderung eines Problembewusstseins bei Entscheiderinnen und Entscheidern
  • Engere Verzahnung der Sozialberichterstattung mit integrierten Entwicklungskonzepten: Der Bund könnte Anreize setzen, gesamtörtliche und teilräumliche Konzepte zur integrierten Orts-, Stadt- und Regionalentwicklung stärker mit sozialen Fragen zu verknüpfen.
  • Es sollte die Möglichkeit eines „Sozialen Landkreises“ als Gebietskulisse im Programm „Sozialer Zusammenhalt“ geprüft werden. Diese Landkreise könnten demnach Antragsteller für das Programm sein. Als Gebietskulisse könnte der Landkreis mehrere Landgemeinden mit benachteiligten Gebäuden/Quartieren definieren. Ein Impuls vom Landkreis könnte insbesondere für kleinere Landgemeinden hilfreich sein.
  • Förderung von „Dorfmanagements“ auf Landkreisebene: Das Instrument des Quartiersmanagements (QM) wäre im Falle eines „Sozialen Landkreises“ auf Landkreisebene einsetzbar. In der Praxis wäre das QM also nicht für ein spezifisches Quartier verantwortlich, sondern würde in verschiedenen Gebietskulissen innerhalb des Landkreises agieren. Die Vernetzungs- und Koordinierungsarbeit ließe sich auf der gesamten Landkreisebene umsetzen, um Synergieeffekte zu nutzen. Die „Dorfmanagements“ dienen auch als Anlaufstelle und Unterstützung von ehrenamtlichem Engagement. Ehrenamtliches Engagement braucht hauptamtliche, dauerhafte Kümmerstrukturen, die multifunktionale Gelegenheitsstrukturen schaffen und das endogene Potenzial der Dörfer stärken. Förderlich sind auch Anreizsysteme und Anerkennung, aber auch Coachings und Unkostenerstattungen.
  • Schnittstellen zur Gemeinwesenarbeit (GWA) stärker kommunizieren und nutzen: In ländlichen Räumen ist die GWA noch wenig etabliert. Die enge Verknüpfung von GWA und städtebaulicher Ortsentwicklung kann sozialräumliche Strukturen zur Verbesserung der Teilhabe schaffen.
  • Qualifizierung und Bespielung von vorhandenen Begegnungsorten sowie Initiierung von Mehrfunktionshäusern: Der Ausbau und die Qualifizierung der Dorfgemeinschaftshäuser sind eine wesentliche Voraussetzung, um soziale Teilhabe und gesellschaftlichen Zusammenhalt für die Bewohnerschaft in den Dörfern zu sichern. Eine bauliche Qualifizierung reicht nicht aus. Vielmehr müssen die Begegnungsorte auch Anlässe zum Treffen und zum Austausch für alle Zielgruppen bieten. Die Förderung setzt ein möglichst einfaches Genehmigungs-, Förder- und Umsetzungsverfahren voraus.
  • Mobile Angebote fördern: Damit die Gruppe der sozial Benachteiligten nicht noch mehr abgehängt wird, ist es wichtig, diese vor Ort aufzusuchen, ihnen also einen möglichst niederschwelligen Zugang zu Angeboten zu ermöglichen. Mobile Angebote müssen nicht in mobilen Räumen stattfinden. Hilfs- und Beratungsangebote können auch stundenweise in leerstehenden Räumen und Gebäuden in den Dörfern angeboten werden. Hierbei kann die Städtebauförderung investitionsvorbereitende oder investitionsbegleitende Maßnahmen fördern. Die Digitalisierung bietet eine weitere Chance, (Beratungs-)Angebote und soziale Infrastrukturen in die Fläche zu bringen.
  • Sozialpolitische Flankierung von „schrumpfenden Dörfern“: Ziel der Politik muss es sein, die Härten, die mit dem Aussterben der Gemeinden für die noch vorhandene Bewohnerschaft verbunden sind, zu mindern, ohne dabei aber falsche Hoffnungen zu wecken.
  • Bedarfsgerechte Förderung von Wohnraum: Die Politik sollte darauf hinwirken, die Wohnraumförderung in den ländlichen Räumen noch stärker als in der Vergangenheit zielgenauer, differenzierter und mehrdimensionaler durch Verknüpfung mit regionalpolitischen und städtebaulichen Zielsetzungen auszurichten.
  • Kosten der Unterkunft realistisch festsetzen: Zur Verbesserung der Wohnraumversorgungssituation von Haushalten im SGB-II- und SGB-XII-Bezug wäre es hilfreich, wenn der Gesetzgeber es den Leistungsträgerinnen und -trägern ermöglichen würde, die Miethöhe vermieteter Wohnungen nicht unbedingt berücksichtigen zu müssen.

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