Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Regionalplanerische Handlungsansätze zur Gewährleistung der öffentlichen Daseinsvorsorge

Ergebnisse

Handlungsfeld Schulische Bildung

Modellregion Mecklenburgische Seenplatte

Die Konzeptentwicklung in der Arbeitsgruppe "Bildung" der Modellregion basiert auf Szenarien, die von der Arbeitsgruppe entworfen wurden und die die mögliche Zukunft der Bildungslandschaft im Jahr 2020 vergleichend darstellen. Für die vier Schulstufen der allgemeinbildenden Schulen (Primarstufe, Orientierungsstufe, restliche Sekundarstufe I, Sekundarstufe II) wurde ein Szenario berechnet, in dem alle heutigen Schulstandorte auch im Jahr 2020 noch in Betrieb sind. Wegen der rückläufigen Schülerzahlen unterschreiten dabei zahlreiche Standorte die nach der aktuellen Schulgesetzgebung des Landes Mecklenburg-Vorpommern zu erreichenden Mindestschülerzahlen. Der Anteil der bedrohten Standorte variiert dabei zwischen den einzelnen Schulstufen.

In einem nächsten Schritt wurde ein Szenario "Trendausdünnung" entwickelt. In diesem Szenario werden alle Schulstandorte geschlossen, für die eine Unterschreitung der Mindestschülerzahlen festgestellt wurde. Da das Szenario in Hinsicht auf die Flächenversorgung der Region zugleich ein Worst-Case-Szenario darstellt, wurde in Abwägungsfällen eher von einer Schließung denn von einem Erhalt von Standorten ausgegangen.

Weniger Schulstandorte bedeuteten, dass die Schülerinnen und Schüler längere Wege zurücklegen müssten. Zudem steht zu befürchten, dass das Schulnetz immer weniger in der Lage ist, begabte Kinder bildungsferner Schichten für höhere Schulabschlüsse zu gewinnen. Deshalb entwarf die Arbeitsgruppe "Bildung" zwei Gestaltungsszenarien:

  • Im Szenario "Gestaltung 1" werden einige Standorte erhalten, für die im Szenario "Trendausdünnung" eine Schließung unterstellt wurde.
  • Gleiches gilt für das Szenario "Gestaltung 2", in dem sogar noch deutlich mehr Standorte erhalten bleiben. Dieses zweite Gestaltungsszenario bildet zugleich die Vorzugsvariante der Arbeitsgruppe und damit die Empfehlung an die politisch verantwortlichen Gremien bzw. die Schulentwicklungsplanung.

Politisch besonders interessant ist die Frage, welche Zusatzkosten mit dem dargestellten Erhalt der Standorte verbunden sind. Aus diesem Grunde wurde durch die Begleitforschung eine Kostenabschätzung durchgeführt. Die Schließung von Standorten führt danach zu einer Verringerung der Kosten für Lehrpersonal, Schulleitung sowie die Gebäude und sonstigen Personal- und Sachkosten des Schulträgers. Diese Kosteneinsparungen werden jedoch im Fall der Modellregion Mecklenburgische Seenplatte größtenteils durch die Mehrkosten im Bereich des Schülertransports aufgezehrt.

Rechnerisch erweist sich das Szenario "Gestaltung 1" im Vergleich mit dem Szenario "Trendausdünnung" als kostengünstiger. In der Konsequenz bedeutet dies für die Region Mecklenburgische Seenplatte: Der Erhalt von Schulstandorten muss nicht zwangsläufig zu Mehrkosten führen – trotz der damit z.T. bewusst in Kauf genommenen niedrigen Auslastung. Mit dem Erhalt können höhere Kosten für die Schülerbeförderung vermieden werden.

Das öffnet einen Gestaltungsspielraum für Raumordnung und Schulentwicklungsplanung. Dieser sollte einerseits genutzt werden, um unzumutbar lange Schulwege zu vermeiden und höhere Schulabschlüsse insbesondere für Kinder aus bildungsfernen Schichten nicht "in zu große Ferne" rücken zu lassen. Andererseits sollten Schulstandorte nur dann erhalten bleiben, wenn die geringe verbleibende Schülerzahl die schulische Qualität nicht in Frage stellt.

Modellregion Dithmarschen-Steinburg

Auch in der Modellregion Dithmarschen-Steinburg spielte die Entwicklung von Szenarien eine wesentliche Rolle bei der Ableitung von Anpassungsstrategien, der politischen Willensbildung sowie der Identifikation des Handlungsbedarfes. Darüber hinaus fand eine umfangreiche Qualitätsdiskussion statt, die wesentlich die Vorzugsvariante der Arbeitsgruppe ("Gestaltungsszenario") begründete. Die Arbeitsgruppen "Bildung" und "ÖPNV" arbeiteten eng zusammen, um bereits auf Ebene der Konzeptentwicklung die Verzahnung der beiden Infrastrukturbereiche im ländlichen Raum zu berücksichtigen.

In der Modellregion Dithmarschen-Steinburg wurde die Entwicklung aller Stufen allgemein bildender Schulen mit Hilfe von Szenarien betrachtet. Die Verknüpfung der quantitativen Abschätzungen (Schülerzahlen, Erreichbarkeiten, Kosten) und der qualitativen Zielformulierungen soll an dieser Stelle am Beispiel der Primarstufe verdeutlicht werden.

Nach den Schätzungen der Forschergruppe werden in den Kreisen Dithmarschen und Steinburg 29 von 75 aktuelle Grundschulstandorte im Jahr 2020 nicht mehr die Mindestschülerzahl von 80 Schülern erreichen. Würden diese Standort geschlossen, käme es zu einer deutlichen Verlängerung der Schulwege sowie für viele kleine Gemeinden und Gemeindeteile zu einem Verlust der einzigen Schule am Ort.

Die Arbeitsgruppe sprach sich mehrheitlich dafür aus, einen solchen flächenhaften Standortverlust zu verhindern. Im Ergebnis wurde daher ein Gestaltungsszenario entworfen, in dem 26 der 29 gefährdeten Grundschulstandorte erhalten bleiben sollen. Dazu wird das in Schleswig-Holstein mögliche Kooperationsmodell genutzt, bei dem sich mehrere Standorte zu einer Schule (Organisationseinheit) mit gemeinsamer Schulleitung und Verwaltung zusammenfinden. Einige solche Kooperationen arbeiten in Dithmarschen bereits seit eigenen Jahren erfolgreich.

Kleine Schulen in der Größenordnung zwischen 40 bis 80 Schülerinnen und Schülern in den Klassen 1 bis 4 erfordern zum Teil abgewandelte Organisations- und Pädagogikkonzepte. Nicht zuletzt vor diesem Hintergrund wurde im Rahmen der MORO-Diskussion eine Liste von Qualitätsmerkmalen innerhalb der Schulen definiert, an denen sich Entscheidungen zur Schließung, zum Erhalt oder zur Kooperation von Schulstandorten messen lassen müssen.

Eine Herausforderung sind die Mehrkosten. Aufgrund des noch deutlich engmaschigeren Netzes der Grundschulen in Dithmarschen und Steinburg im Vergleich zur Mecklenburgischen Seenplatte zeigt sich in der Kostenbetrachtung: Die Mehrkosten von Standorterhaltungen lassen sich durch die Vermeidung zusätzlicher Schülerbeförderungskosten nicht vollständig kompensieren. So kommen auf die Schulträger der beiden Kreise in der Vorzugsvariante Mehrkosten von etwa drei Millionen Euro pro Jahr zu. Die Kostenbilanz für das Land ist gegenüber dem Szenario mit 29 Standortschließungen nahezu unverändert. Dies ist für die politische Umsetzung insofern interessant, als bisher – stark vereinfacht – häufig die Schulträger für einen Erhalt ihrer Schulstandorte kämpfen und das Land eher auf eine Konzentration der Schulstandortstruktur aus Kostengründen drängt.

Modellregion Havelland-Fläming

Aufgrund des späteren Projektstarts ist die Szenarien- und Zieldiskussion in der Modellregion Havelland-Fläming noch nicht abgeschlossen. Die Ergebnisse aus den anderen beiden Regionen wurden jedoch mit großem Interesse aufgenommen. Eine besondere Herausforderung in der Modellregion "Havelland-Fläming" besteht in dem Nebeneinander der flächenhaften Standortschließungen in den Berlin-fernen Regionsteilen und den Diskussionen um konkrete Neubauvorhaben im Berliner Umland.

Handlungsfeld Pflege

Je älter die Menschen werden, desto größer der Pflegebedarf. Wo liegen dabei die regionalen und regionalplanerischen Aufgaben und Stellschrauben? Die von der Begleitforschung forcierte Diskussion des Themas und die dazu vorgelegten Modellrechnungen haben die Wahrnehmung dieses Handlungsfeldes erheblich verändert. Deutlich wurde: Hier geht es nicht nur um individuelle menschliche Schicksale mit erheblichen Auswirkungen auf die soziale Stabilität, sondern um die regionale Zukunftsfähigkeit:

  • Bedingt dadurch, dass die Fähigkeit zur Eigenfinanzierung der Pflegebedürftigen gerade in den strukturschwächeren Regionen immer schwächer wird, droht der öffentlichen Hand eine Kostenexplosion - nicht nur bei den unmittelbaren Pflegekosten sondern auch bei der mittelbar betroffenen Sozialhilfe. Kostenschätzungen für Dithmarschen Steinburg gehen z.B. davon aus, dass Belastungen der Kreise durch Übernahme von Pflegekosten um 75 % im Jahr 2020 gegenüber heute ansteigen, bei gegebenem Wahlverhalten der Bedürftigen nach Pflegeleistungen.
  • Wenn zunehmend ältere Menschen stationäre Pflegeeinrichtungen aufsuchen (müssen), führt dies zudem zu einer weiteren Ausdünnung der Siedlungsstruktur (auch verbunden mit erheblichen Wertverlusten im Immobilienbestand).

Häusliche Pflege fördern

Der Ausweg ist dabei weitgehend unstrittig: Häusliche Pflege muss unterstützt, stationärer Pflegebedarf möglichst umgeleitet werden. Die Modellbetrachtungen der Forschergruppe belegen, dass eine völlig neue Herangehensweise auch deshalb erforderlich ist, weil durch die demografische Entwicklung nicht nur die Zahl der Pflegebedürftigen dynamisch steigt, sondern zugleich auch das Potenzial häuslicher Pflegeleistung abnimmt.

Die Diskussionen in den Modellregionen konzentrierten sich folgerichtig auf die Frage, wie sich häusliche Pflege unterstützen und der Bedarf an stationärer Pflege begrenzen lässt und was diese Maßnahmen kosten. Hierbei spielten Modellbetrachtungen eine wesentliche Rolle. Eine wichtige Aufgabe ist die Sensibilisierung von Akteuren in zuständigen öffentlichen Einrichtungen sowie an Stellen, die für den Ausbau von Pflegenetzwerken gewonnen werden müssen.

Im Rahmen der Modellbetrachtungen wurden Leitplanken denkbarer Entwicklungen ausgelotet, innerhalb derer Anpassungsstrategien entworfen und diskutiert werden können. Grundlegend war die Prämisse, dass die Mehrzahl älterer Menschen möglichst lange in der häuslichen Umgebung verbleiben kann. Anpassungsstrategien dürfen aber weder die Leistungsfähigkeit von Angehörigen und Ehrenamtlichen überschätzen noch die notwendigen Qualitätsstandards beeinträchtigen.

Einsparbedarfe und -potenziale erschließen

Die Forschergruppe zeigte erhebliche Einsparbedarfe und auch -potenziale auf. So wird beispielsweise in der Modellregion Dithmarschen Steinburg erwartet, dass es in den nächsten Jahren aufgrund der zu erwartenden Bevölkerungsentwicklung erheblich mehr Pflegebedürftige geben wird. Gleichzeitig vermindert sich das Potenzial informeller Pflegekräfte. Das Verhältnis "informelles Pflegepotenzial" zu "Pflegefall" sinkt infolgedessen von derzeit etwa 1 zu 2 auf 1 zu 0 in 2020.

Die daraus abgeleiteten Nachfrageentwicklungen nach Pflegeleistungen führen dazu, dass die Kosten für die Erbringung der Pflegeleistungen steigen – nach den Modellrechnungen um 20 % gegenüber heute. Gelingt es, einen Teil der zusätzlichen Nachfrage von der stationären Pflege in die ambulante und häusliche Pflege "umzuleiten", können die Kostensteigerungen gebremst werden.

In einer Variante, der die Annahme einer konstanten Nachfrage nach Heimplätzen bis 2020 zugrunde liegt, wurde eine Verminderung der Kostensteigerung um 6 Prozentpunkte aufgezeigt. Weiter zeigt sich, dass in strukturschwachen Regionen vermutlich die Kreise am stärksten von den finanziellen Folgen der demografischen und sozioökonomischen Entwicklungen betroffen sein werden. Neben dem allgemeinen Kostenanstieg wird nämlich eine deutliche Zunahme von Pflegebedürftigen erwartet, die auf Hilfe der Sozialhilfeträger angewiesen sind. So können unter den getroffenen Annahmen die Kosten für Kreis und Land um bis über 70% steigen. Mit der simulierten Nachfrageverschiebung von stationär zu ambulant kann dieser Anstieg um ein Viertel gebremst werden.

In den beiden Modellregionen Dithmarschen / Steinburg und Mecklenburgische Seenplatte ist es gelungen, die erzielten Projektergebnisse in für die ganze Region verbindliche Vereinbarungen / Festsetzungen zu übertragen. Dafür sind für alle Handlungsfelder Zielvereinbarungen mit Entwicklungszielen, Handlungsgrundsätzen und Aufgabenkatalogen formuliert und die einzelnen Aussagen mit den Modellrechnungen der Begleitforschung und den in den Arbeitsgruppen abgestimmten Argumentationen unterlegt worden. Diese Zielvereinbarungen stehen unter "Veröffentlichungen" (rechte Spalte) zum Herunterladen zur Verfügung.

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