Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Strategische Einbindung regenerativer Energien in regionale Energiekonzepte - Folgen und Handlungsempfehlungen aus Sicht der Raumordnung

Ergebnisse

Allgemeine Voruntersuchungen (Phase I)

Stand und technische Perspektiven der Nutzung erneuerbarer Energien in der Bundesrepublik Deutschland

Die Bundesregierung hat mit der intensiven Förderung des Ausbaus der Nutzung erneuerbarer Energien (EE) bereits Anfang der 1990er Jahre begonnen. Auf dieser Basis konnte bis heute schon ein beachtlicher Ausbauerfolg erreicht werden. Die politischen Förder-Maßnahmen haben dazu beigetragen, dass der EE-Anteil am gesamten Endenergieverbrauch von 117 Petajoule (PJ) im Jahr 1990 auf 877 PJ im Jahr 2009 angestiegen ist. Gestützt wurde dieser Ausbauerfolg dadurch, dass im gleichen Zeitraum der Endenergieverbrauch selbst insgesamt von 9.473 PJ auf 8.460 PJ zurückgegangen ist. Im Durchschnitt lässt sich für den Betrachtungszeitraum ein leichter Verbrauchsrückgang von etwa 0,2 % pro Jahr erkennen. Die beiden beschriebenen Entwicklungen führen insgesamt dazu, dass sich der EE-Deckungsanteil am Endenergieverbrauch von 1,9 % im Jahre 1990 auf 10,4 % im Jahr 2009 signifikant erhöht hat.

Die Recherche des Stands und der technischen Perspektiven der EE-Nutzung in der Bundesrepublik Deutschland konnte sich auf eine große Fülle von aktuellen Studien und statistischem Datenmaterial stützen. Zu den technischen Perspektiven der EE-Nutzung liegen hinreichende Expertisen vor, die sich allerdings in der Einschätzung des zukünftig Machbaren zum Teil deutlich unterscheiden. Insgesamt ist aber bei Analyse der EE-Ausbaupläne der Bundesregierung und der Szenarienrechnungen, die die Bundesregierung in Auftrag gegeben bzw. angeregt hat, festzustellen, dass vor allem die Bedeutung des Stromsektors zukünftig weiter wachsen wird. Dies betrifft einerseits die Zunahme neuer Stromanwendungen im IuK-Bereich. Gefordert ist Strom aber langfristig ebenso aufgrund von EE-Potenziallücken im Bereich der Kraftstoffe und der Wärmeversorgung. Neue zusätzliche EE-Stromanwendungen ergeben sich im Bereich der Elektromobilität und der Erzeugung synthetischer Brenn- und Kraftstoffe, die perspektivisch durch Methanisierung von EE-Strom bereitgestellt werden könnten.

Es ist deshalb u.a. ein starker Ausbau im Bereich der Windenergienutzung an Land und auf dem Meer zu erwarten. Angesichts der großen Konfliktpotenziale der Onshore-Windenergienutzung insbesondere im Bereich des Arten- und Landschaftsschutzes aber auch des Immissionsschutzes stellt sich die Frage, inwieweit bestehende raumordnerisch gesicherte Flächenpotenziale ausreichen, um die hohen Ausbauerwartungen zu realisieren und in welchem Umfang dabei Repowering-Potenziale erschlossen werden müssen. Insoweit ergibt sich ein weiterer Forschungsbedarf für eine diesbezügliche Auswertung der Regionalpläne, die den Gesamtumfang des planerisch gesicherten Flächenpotenzials und dessen räumliche Verteilung unter Berücksichtigung der Ertragspotenziale betreffen sollte.

Nach den Vorausschätzungen der Bundesregierung gemäß nationalem Aktionsplan bestehen außerdem hohe Ausbauerwartungen im Bereich der Photovoltaik. Es ist trotz Einschränkungen bei der Förderung mit einem weiteren Ausbau der Freiflächen-Photovoltaik zu rechnen. Auch hier bestehen erhebliche Konfliktpotenziale aufgrund der großen Flächeninanspruchnahme, der Zerschneidungswirkung und der Veränderung des Landschaftsbildes.

Zusätzlich besteht – nicht zuletzt auch aufgrund der Zielvorgaben der EU und des Bundes im Bereich der Biokraftstoff-Nutzung – ein erheblicher Druck auf die Ausweitung der Energiepflanzenproduktion. Hier sind intelligente Konzepte gefragt, die einen möglichst hohen Flächenertrag erbringen, um den sehr hohen Flächenbedarf für den Energiepflanzenanbau möglichst einzudämmen. Die Biomasse- Strategie der Bundesregierung kalkuliert bereits für den Zeitraum bis 2020 in größerem Umfang Biokraftstoffimporte ein.

Regionale Energiepolitik: Recht / Instrumente

Entsprechend dem im Kontext des Forschungsvorhabens entwickelten Begriffsverständnis sind Energiekonzepte Ausdruck einer am Allgemeinwohl orientierten politischen Strategie zur Beeinflussung der "Energiezukunft" in der Region. Dabei stehen aktuell Ziele und Leitbilder der sog. "Energiewende" im Vordergrund, die sich einerseits auf die Reduzierung des Energieverbrauchs durch eine Erhöhung der Energieeffizienz und andererseits auf den Ausbau der EE-Nutzung beziehen.

Vor dem Hintergrund dieses Begriffsverständnisses ist die Energiekonzeption eine Planungsaufgabe. Die Entwicklung und Umsetzung regionaler energiepolitischer Strategien sind insgesamt als Steuerungsprozess zu verstehen. Zu diesen Planungs- und Steuerungsaufgaben sind allerdings unterschiedliche Zugänge möglich.

Grundsätzlich ist zwischen der Planung, die das System der Energieversorgung als Ganzes oder einzelne seiner Elemente – bis hin zur Planung der einzelnen Anlage – zum Gegenstand hat (fachliche Bedarfsplanung) und der Planung, die sich auf einen bestimmten Raum unter Einbeziehung aller an diesen Raum gerichteten Nutzungsansprüche bezieht (räumliche Gesamtplanung) zu unterscheiden. Beide Planungsaufgaben betreffen auf ihre jeweils eigene Weise den Energiesektor bzw. den Ausbau der technischen Infrastruktur. Energiekonzepte gehören aufgrund ihrer sektoralen und auf die (Um-)Gestaltung des Energiesystems als Ganzes zielenden Ausrichtung zur fachlichen Bedarfsplanung. Durch die hohe Raumrelevanz der energietechnischen Infrastruktur im Allgemeinen und der EE-Nutzung im Besonderen geraten diese aber immer stärker in das Blickfeld der räumlichen Planung.

Die Gewährleistung der Energieversorgung ist in Deutschland zwar grundsätzlich Staatsaufgabe, ist jedoch der privaten Wirtschaft übertragen. Diese übernimmt damit alle Planungsaufgaben, die den Ausbau der EE-Nutzung ebenso wie den Netzausbau betreffen, in Eigenverantwortung. Staatliche oder kommunale Planungen betreffen den Ausbau der Nutzung erneuerbarer Energien ausschließlich in Hinblick auf Fragen der Standortwahl.

Der Staat nimmt seine Gewährleistungsaufgabe in dieser Hinsicht also nicht durch eigene Fachplanung, sondern durch gleichzeitig marktregulierende und wettbewerbskonforme Eingriffe wahr, die dazu dienen, die Wirtschaft auf bestimmte, am Gemeinwohl orientierte Ziele wie Sozial- und Umweltverträglichkeit, Preiswürdigkeit und Versorgungssicherheit zu verpflichten. Dazu hat der Bund eine Fülle von gesetzlichen Maßnahmen ergriffen, die u.a. auch dem Ausbau der EE-Nutzung dienen sollen.

Über verbindliche Vorgaben der EU ist die Bundesregierung verpflichtet, den EE-Deckungsanteil am Bruttoendenergieverbrauch bis 2020 auf 18 % zu erhöhen. Dazu liegt seit Mitte 2010 ein Nationaler Aktionsplan Erneuerbare Energien (NAP EE) vor, der detaillierte Vorausschätzungen zu der Entwicklung des Ausbaus einzelner EE-Quellen vorsieht. Ergänzt und erweitert wurde diese energiepolitische Programmatik mit Verabschiedung des Energiekonzepts der Bundesregierung im September 2010. Bis zum Jahre 2050 sollen die EE 60 % des Bruttoendenergiebedarfs und 80 % des Bruttostromverbrauchs decken. Das EE-Ausbau-Konzept der Bundesregierung sieht einen erheblichen Zuwachs im Bereich raumbedeutsamer Vorhaben der Windenergienutzung, des Energiepflanzenanbaus und der Photovoltaik vor.

In die Ausgestaltung des energiepolitischen Regulierungssystems und der staatlichen energiepolitischen Strategien sind die subnationalen Politik- und Verwaltungsebenen in einem vergleichsweise geringen Umfang eingebunden. Allerdings wurde die Aufgabe der räumlichen Gesamtplanung und in diesem Rahmen auch die raumordnerische Steuerung von energiewirtschaftlicher Standort- und Trassenwahl den Ländern, Regionen und Gemeinden übertragen. Die Gemeinden haben ein im Grundgesetz verankertes Selbstverwaltungsrecht, in dessen Rahmen sie auch die ihnen zugewiesenen räumlichen Planungsaufgaben übernehmen, und das ihnen ebenso die eigenständige Erstellung und Umsetzung von Energiekonzepten im Rahmen der Daseinsvorsorge ermöglicht. Satzungsrechtliche Eingriffe in Grundrechte allerdings, die etwa der Umsetzung solcher Konzepte dienen könnten, dürfen den gesetzlich vorgegebenen Rahmen, den vor allem das Planungsrecht den Kommunen vorgibt, nicht überschreiten. Grundsätzlich unterliegen solche Eingriffe nämlich dem Vorbehalt der gesetzlichen Ermächtigung durch die Bundesländer, die dafür ihrerseits aber aufgrund der konkurrierenden Gesetzgebungsrechte des Bundes im Bereich der Energiewirtschaft und im Bereich des Rechts der Luftreinhaltung einer Ermächtigung des Bundes bedürfen. Dazu eröffnen die bestehenden Bundes- und Landesgesetze allerdings kaum Möglichkeiten.

Die Rolle der Regionen im Mehrebenensystem der Energiepolitik besteht einerseits darin, zur Umsetzung staatlicher Ziele und Strategien einen Beitrag zu leisten und dabei im Wesentlichen eine Multiplikatorfunktion auszuüben. Des Weiteren besteht zum Teil die Erwartung, dass Regionen eine Vorreiterrolle beim Ausbau der EE-Nutzung übernehmen, indem sie staatliche Mindest-Zielvorgaben in ihrem Einflussbereich übererfüllen. Sie sollen dazu u.a. die Akzeptanz für Vorhaben des Ausbaus der EE-Nutzung vor Ort erhöhen.

Dabei bestehen erhebliche Konflikte solcher Vorhaben mit konkurrierenden Nutzungs- und Schutzansprüchen. Es werden aber auch Chancen gesehen, die der Ausbau der EE-Nutzung für die Regionalentwicklung insgesamt bieten kann. Die Regionen können den Ausbau der EE-Nutzung in Wahrnehmung ihrer räumlichen Planungsaufgabe vor Ort im Ergebnis sowohl fördernd als auch dämpfend beeinflussen, auch ohne dabei die staatlichen Ausbauziele grundsätzlich in Frage zu stellen. Die Potenziale für den EE-Ausbau sind ebenso wie der Energiebedarf regional naturgemäß sehr unterschiedlich ausgeprägt, so dass eine flächendeckend gleichmäßige Zielerfüllung ohnehin nicht zu erwarten ist. Da die Regionen einen planerischen Abwägungsspielraum haben, steht die Umsetzung der Bundesziele letztendlich aber in gewissem Umfang unter dem Vorbehalt von Regionalplanungs- und -entwicklungsprozessen. Eine Rückkopplung und Abstimmung zwischen staatlicher Regulierungspolitik und regionalplanerischer Steuerung findet bisher jedoch dennoch kaum statt.

Dabei ist aber einschränkend zu berücksichtigen, dass die Regionalplanung ausschließlich raumbedeutsame Vorhaben steuern kann. Die Raumbedeutsamkeit eines Vorhabens lässt sich generell nur unter Würdigung des Einzelfalls beurteilen, obwohl aus pragmatischen Gründen in Erlassen und in der Rechtsprechung für einige etablierte Vorhabentypen Standard- und Schwellenwerte zur Orientierung empfohlen werden. Im Bereich der EE-Nutzung kommen für die Einstufung als raumbedeutsam vor allem Vorhaben zur Windenergienutzung, zur Nutzung der Photovoltaik auf Freiflächen, nicht privilegierte Vorhaben zur energetischen Biomasseumwandlung sowie der Energiepflanzenanbau in Frage. Raumbedeutsam können darüber hinaus außerdem in Abhängigkeit von Art und Größe sowie der Empfindlichkeit des Standorts auch Vorhaben zur Nutzung der Wasserkraft und möglicherweise zukünftig auch Großvorhaben zur Nutzung der Tiefengeothermie sein.

Neben der Frage der Raumbedeutsamkeit, die eine Mindestvoraussetzung für die regionalplanerische Steuerung darstellt, muss außerdem auch die Erforderlichkeit und Zulässigkeit einer raumordnerischen Steuerung gegeben sein.

Diese Voraussetzungen sind für Vorhaben zur Nutzung der Windenergie im Außenbereich aufgrund der bauplanungsrechtlichen Privilegierung in Verbindung mit dem Planvorbehalt unzweifelhaft erfüllt. Weit weniger deutlich allerdings trifft dies für andere Vorhabentypen bzw. für die land- und forstwirtschaftliche Flächennutzung im Kontext des EE-Ausbaus zu. Hier fehlt es bislang noch weitgehend an Praxiserfahrungen in der Anwendung des raumordnungsrechtlichen Instrumentariums und an einer diesbezüglichen Rechtsprechung. Für die Photovoltaik-Freiflächennutzung besteht vorbehaltlich weiterer vertiefter planungspraktischer und rechtlicher Untersuchungen grundsätzlich die Möglichkeit der Steuerung durch Ausweisung von Vorbehalts- und Vorranggebieten bzw. durch textliche Festsetzungen. Die Erforderlichkeit von Ausschlussregelungen ist jedoch aufgrund der fehlenden Privilegierung umstritten, die positiv-planerische Steuerung gehört zur Domäne der kommunalen Bauleitplanung. Steuerungsdefizite der formellen Regionalplanung sind vor allem auch im Bereich der Bioenergienutzung erkennbar. Diese Unsicherheiten beziehen sich hier insbesondere auf den Energiepflanzenanbau, der zwar als land- oder forstwirtschaftliche Nutzung generell einer regionalplanerischen Steuerung zugänglich ist. Der Einfluss der Raumordnung erstreckt sich allerdings nicht auf Art und Umfang der Flächen-Bewirtschaftung, da für diese kein rechtlicher Zulassungsbedarf besteht. Auch über die regionalplanerische Steuerung von Bioenergie-Umwandlungsanlagen kann der Energiepflanzenanbau kaum indirekt beeinflusst werden, weil das regionalplanerische Instrumentarium keine Begrenzung der Anlagenanzahl bzw. der -leistung zulässt.

Damit ist ein erheblicher Teil der Steuerungsgegenstände, die bei der Erstellung von (regionalen) Energiekonzepten üblicherweise in den Blick genommen werden und sinnvollerweise in den Blick genommen werden sollten, durch die Regionalplanung nicht erfasst.

Der Filter der Raumbedeutsamkeit schließt schon, in Abhängigkeit von den Gegebenheiten im Einzelfall, einen erheblichen Anteil von Vorhaben zur EE-Nutzung aus. Dazu gehören die Solarenergienutzung auf Gebäudeflächen sowie in den meisten Fällen auch die privilegierte energetische Bioenergienutzung, die Geothermienutzung, die Wasserkraftnutzung und generell jegliche Maßnahmen zur Steigerung der (gebäude- und anlagentechnischen) Energieeffizienz. Unabhängig von der Frage der Raumbedeutsamkeit zählt zu den in Bezug auf die regionalplanerische Steuerung defizitären Gegenständen das Repowering von Windenergie-Altanlagen bezogen auf Anlagen, deren Standorte sich außerhalb von planerisch gesicherten Flächen befinden. Des Weiteren entzieht sich der Energiepflanzenanbau weitgehend dem Zugriff einer wirksamen regionalplanerischen Steuerung. Im Kern konzentriert sich die formell-regionalplanerische Steuerung nach wie vor auf Vorhaben zur Windenergienutzung. Dies bestätigen auch die drei Fallstudien, die im Rahmen des Forschungsvorhabens durchgeführt worden sind.

Da das bisher verfügbare formelle raumordnerische Instrumentarium zur Steuerung des EE-Ausbaus an sehr deutliche Grenzen stößt, greifen viele Regionalplanungsträger zunehmend ergänzend auf informelle Konzepte zur Standortsteuerung zurück, die ohne eine Integration in einen formellen Raumordnungsplan allerdings keine rechtlich verbindliche Steuerungswirkung entfalten können. Nicht nur, weil die Steuerungsintention der Raumordnung sich auf die Gestaltung des Raumes als Ganzes statt auf die Gestaltung des Energiesystems bezieht, sondern auch aufgrund der oben dargestellten raumordnungsrechtlichen und planungspraktischen Beschränkungen ist es nicht möglich, den energie- und umweltpolitisch motivierten EE-Ausbau auf regionaler Ebene allein über raumordnerische Instrumente zu steuern. Für eine weitergehende Formulierung und Umsetzung regionaler EE-Ausbauziele müssen daher andere Instrumentarien gefunden werden.

Impulsrecherche Regionale Energiekonzepte /Auswahl der Untersuchungsregionen

Das kräftige Wachstum der erneuerbaren Energien, die steigenden Rohölpreise und die allgemein zunehmende Bedeutung des Politikfeldes "Klima- und Ressourcenschutz" haben dazu geführt, dass inzwischen kommunale und regionale Energie- und Klimaschutzkonzepte vermehrt aufgestellt werden. Vor diesem neuen Hintergrund wurden im Rahmen dieses Forschungsvorhabens aktuelle regionale energiepolitische Initiativen und Konzepte in Hinblick auf ihr Potenzial zum koordinierten Ausbau der erneuerbarer Energienutzung auf regionaler Ebene analysiert. In einer Impulsrecherche wurden zunächst 51 Regionen identifiziert (vgl. Übersichtskarte unter "Modellvorhaben"), die eigene energiepolitische Ziele und Strategien verfolgen. Zusammen mit den Regionen, die im Rahmen des Projekts "100-%-EE-Regionen" des BMU ermittelt werden konnten, sind derzeit 110 solcher regionalen Initiativen bekannt. In der Praxis sind es Gebietskörperschaften, Planungsregionen, interkommunale Kooperationen oder Gebietskörperschaften mit Regionalplanungskompetenz, die sich entschließen, eine eigene regionale Strategie zur Steuerung des Ausbaus der EE-Nutzung zu entwickeln und umzusetzen. Es ist festzustellen, dass die Herangehensweisen, die Zielvorstellungen, die Motivationen und die Intensität der Beschäftigung mit diesem Thema in den Regionen sehr unterschiedlich sind. Es fällt außerdem auf, dass bisher die Gebietskulissen der "Energieregionen" kaum mit denen der formellen Regionalplanung übereinstimmen und dass die Beteiligung der Regionalplanungsstellen an der Erstellung und Umsetzung der Strategien und Konzepte noch eher die Ausnahme darstellt. Allerdings fördern und fordern Landesregierung zunehmend die Wahrnehmung dieser Aufgaben durch die Regionalplanung.

Nicht nur für die drei Fallstudienregionen gilt, dass die regionale Energie-Datenbasis mehr oder weniger große Lücken aufweist. Aufgrund der grundgesetzlichen Aufgabenzuweisung zur Regulierung der Energiewirtschaft und zur Gesetzgebung im Bereich der Luftreinhaltung, zu der rechtlich auch der Klimaschutz gehört, an den Bund gibt es keine kommunale oder regionale Energiestatistik. Es fehlen auch z.B. Windhöffigkeitsdaten, die flächendeckend in den Regionen verfügbar wären und sich auf eine Messhöhe beziehen, die Nabenhöhen moderner Windenergieanlagen entsprechen. Gerade in dieser Hinsicht sind die Regionalplanungsträger auf die Hilfe der Bundesländer angewiesen, was von einigen Landesregierungen bereits als Aufgabe erkannt wurde und wahrgenommen wird. Zu den wesentlichen Anforderungen an regionale Energiekonzepte gehört jedenfalls der Aufbau und die kontinuierliche Pflege einer regionalen Energiestatistik und einer Analysebasis, die geeignet ist, fundierte EE-Ausbau-Potenzialschätzungen für die Region zu erstellen.

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