Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Die formale und effektive Inzidenz von Bundesmitteln

Ergebnisse

Die Aufbereitung und Analyse der Daten für die betrachteten Bundesmittel hat ein höchst komplexes Bild im Hinblick auf ihre interregionalen Auswirkungen ergeben:

Formale Inzidenz:

Auf der Ebene der Formalen Inzidenz lassen sich bei Bundesmitteln mit regionalen Zielsetzungen bzw. Abgrenzungen sehr eindeutig zielkonforme Muster der Ausgaben und Einnahmenverzichte des Bundes erkennen. Des Weiteren setzt sich die soziale Zielsetzung von verschiedenen einschlägigen Mitteln des Bundes auch bei ihrem regionalen Muster um.

Bei Wohngeld, Arbeitslosengeld etc. profitieren sehr eindeutig die vom Strukturwandel hoch belasteten Regionen und die mit geringerem Einkommensniveau. Allerdings fallen hier die überdurchschnittlich hohen Ausgaben nicht nur in den peripheren Räumen mit sehr niedrigem Einkommen an, sondern auch und gerade in den Ballungsregionen, die u.a. auch wegen ihrer hohen Lebenshaltungskostenniveaus und einer häufig insgesamt höheren Quote sozialer Bedürftigkeit an der Bevölkerung, trotz ihrer höheren Einkommen, ebenfalls hohe Merkmale für den Bezug von Sozialtransfers aufweisen. Bei verschiedenen anderen Bundesmitteln profitieren eindeutig die prosperierenden Räume und Ballungszentren, so z.B. bei verschiedenen Steuervergünstigungen wie dem Freibetrag für Veräußerungsgewinne und der Umsatzsteuerermäßigung für kulturelle und unterhaltende Leistungen.

Insgesamt hat die Analyse keine "besonderen Überraschungen" ergeben. Die Muster der Formalen Inzidenz folgen im Großen und Ganzen dem, was aus der Art der Bundesmittel zu erwarten ist. Es sind allerdings auch bemerkenswerte interregionale Umverteilungen nachzuweisen, die insbesondere dann noch deutlicher zu Tage treten würden, wenn man die Einnahmenseite (Einkommen- und Umsatzsteuer sowie Sozialversicherungsbeiträge) in eine solche interregionale Analyse miteinbeziehen würde. Die hieraus resultierenden gewichtigen interregionalen Einkommenseffekte gehören aber im föderalismustheoretischen Kontext zu den Kernaufgaben des Bundes und sind elementar für den bundesstaatlichen Zusammenhalt eines Nationalstaates in der globalisierten Welt.

Primäre und Sekundäre Inzidenz:

Die Analyse der Primären (und später auch Sekundären) Inzidenz hat ebenfalls die erwarteten vertikalen und horizontalen Belastungsmuster und Refinanzierungseffekte der verschiedenen Ebenen ergeben. Zum ersten Mal liegen gerechnete Ergebnisse über die verschiedenen Be- und Entlastungswirkungen gegenüber der finanziellen Anstoßwirkung der Mittel des Bundes vor. Infolge der nicht in die Untersuchung einbezogenen Ebene der kommunalen Finanzausgleiche können bis dato allerdings nur allgemeine Effekte für die drei föderalen Ebenen sowie die horizontalen Umverteilungswirkungen der Belastungen und steuerlichen Mehreinnahmen auf Länderebene ausgewiesen werden.

Allein die Einzeleffekte der verschiedenen Maßnahmen dürften geeignet sein, den Verhandlungen zwischen Bund und Ländern um die Neuordnung der föderalen Finanzverfassung sehr viel Material für intensive Reflexionen zu bescheren. Denn die naive Einteilung in Zahler- und Geberländer, in "Opfer" und "Begünstigte" trägt nach diesen Berechnungen nun wirklich nicht mehr.

Effektive Inzidenz:

Die Berechnungen zur Effektiven Inzidenz und vor allem auch die Teilanalysen der jeweiligen Bündel der verschiedenen Bundesmittel signalisieren eindeutig Entwarnung für die politische Diskussion: Abgewiesen werden kann durch die Analysen die Hypothese, dass Fördermittel, die speziell für die ärmeren Regionen und den Strukturwandel in Ostdeutschland gewährt werden, über Vorleistungsbezug und weitere Nachfragewirkungen umgehend wieder in die prosperierenden Regionen zurückfließen würden. Erhebliche Teile der Mittel verbleiben in den Raumordnungsregionen der Erstempfänger. Sie bilden dort Einkommen und stabilisieren die regionale Nachfrage. Sie sind damit nicht nur auf der Ebene der Formalen Inzidenz, sondern gerade auch im Ergebnis der Effektiven Inzidenzanalyse wirksam für die Stabilisierung der interregionalen Einkommensströme in der Bundesrepublik Deutschland.

Bemerkenswert sind allerdings die Unterschiede zwischen den verschiedenen Bündeln von Bundesmitteln, sowohl im Hinblick auf die Höhe der kumulierten Einkommenseffekte, als auch bezüglich der Unterschiede bei den regionalen Verbleibsquoten, sowie den überregionalen Nachfrageeffekten. So bestätigt sich zum einen die hohe Wirksamkeit von investitionsfördernden Maßnahmen ebenso wie von Programmen zum Auf- und Ausbau der regionalen Infrastruktur, die hohe Verbleibsquoten und auch ebensolche Einkommenseffekte auslösen.
Des Weiteren ist hervorzuheben, dass insbesondere die Agglomerationsräume sowohl die höchsten Verbleibsquoten als auch die höchsten Einkommenseffekte bei praktisch allen Programmen erzeugen. Ursache hierfür ist, dass die Agglomerationsräume nicht nur in höherem Maße als die peripheren Regionen über die Unternehmen verfügen, in die die zusätzliche Nachfrage in der Folge von Bundesmitteln hineinfließt. Sie sind damit sowohl höhere "Selbstversorger" als auch Absorber von zusätzlicher Nachfrage im Vorleistungsbereich, wie von der Nachfrage der privaten Haushalte aus anderen Regionen nach Gütern und Dienstleistungen. Die Agglomerationsräume weisen zudem höhere Einkommen und höhere Sparquoten auf. Insoweit kumulieren sich hier selbstverstärkende Effekte, die die Agglomerationsräume in der Summe als die Profiteure von praktisch allen Ausgaben und Steuervergünstigungen des Bundes "at the margin" dastehen lassen.

Fazit:

Die Versuchung, aus allen bislang im Tool verankerten vorliegenden Bundesmitteln und ihren verschiedenen Inzidenzen Gesamtinzidenzen auszurechnen (sowohl für die verschiedenen Inzidenzebenen als auch eine Summe aus allem für die Länderebene) ist zwar groß, man sollte ihr allerdings nicht nachgeben. Es wurde bewusst darauf verzichtet, derartige Gesamtinzidenzen zu errechnen, weil hier die Gefahr insbesondere auch politischer Fehlinterpretationen wächst und die Diskussion im Hinblick auf ihre Auswirkungen unkalkulierbar wird. Denn zum einen ließe sich eine solche Berechnung kaum für die Daten der 90er Jahre, insbesondere auch im Bereich der Schätzungen, seriös durchführen. Zudem decken die analysierten Bundesmittel zwar bedeutende Teile des Bundeshaushaltes und der Steuervergünstigungen ab, sie bilden dennoch immer nur eine Teilmenge, und die Auswirkungen der nicht analysierten Teile des Bundeshaushaltes bleiben im Dunkeln. Vor diesem Hintergrund müssten deshalb alle Kumulationen jenseits der Bündel zur Effektiven Inzidenz als spekulative und verzerrende Darstellungen gewertet werden. Die im Endbericht veröffentlichte Zahlenkolonnen und optisch illustrativeren Karten bieten dennoch genügend Material, um die Diskussion über die intendierten und nichtintendierten Einkommenswirkungen von Bundesmitteln und ihre Finanzierungsbelastungen auf einer empirisch fundierten Basis weiterzuführen.

Abschließend wird noch einmal ausdrücklich darauf hingewiesen, dass im Rahmen des Projektes die Daten nur in sehr geringem Umfang interpretiert und ausgewertet werden konnten. Auch die Erfahrungen der Workshops, die während der Laufzeit des Projektes abgehalten worden waren, deuten darauf hin, dass der Schatz des neuen Wissens über regionale Wirkungen von Bundesmitteln erst vorsichtig gehoben, weiter ausgewertet und mit Rücksicht auf die sensiblen Seiten von politischen Diskussionen weiter interpretiert werden muss. Der angemessene Rahmen für die Weiterentwicklung der Diskussion um die regionale Inzidenz von Bundesmitteln erscheint ein Workshop, bei dem zehn einschlägig ausgewiesene Wissenschaftler und / oder mit einschlägigen Fragestellungen befasste Experten aus Ministerien und Behörden jeweils ein Bundesmittel zur gesonderten Auswertung und Interpretation übertragen bekommen und damit ihre spezifischen Erfahrungen mit der Gemengelage der Auswirkungen in die Diskussion einspeisen würden. Auf diese Weise könnten verschiedene kritische und auch konstruktive Möglichkeiten der weiteren Nutzung der Daten und des neuen Tools wissenschaftlich fundiert evaluiert werden.

Das IWH hat parallel eine Machbarkeitsstudie zur Untersuchung der räumlichen Wirkung von Bundesmitteln und zur Ermittlung der effektiven Inzidenz mittels eines regressionsanalytischen Ansatzes (spatial econometrics) durchgeführt.
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