Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Die formale und effektive Inzidenz von Bundesmitteln - Machbarkeitsstudie

Ergebnisse

Folgende ausgewählte Fördermaßnahmen wurden auf ihre direkten räumlichen Effekte und ihre regionalen Ausstrahleffekte hin untersucht:

  • die Eigenheimzulage in der Summe der Jahre 1996 bis 2000,
  • der GRW-Investitionszuschuss Gewerbliche Wirtschaft der Jahre 1999 bis 2003,
  • die Maßnahmen der Städtebauförderung der Jahre 1991 bis 2003, jeweils ausgewiesen auf der NUTS - Systematik der Gebietseinheiten für die Statistik-3-Ebene.

Formale Inzidenz

Die im Rahmen dieser Untersuchung einbezogenen Programme weisen in der Summe des jeweils ausgewählten Betrachtungszeitraums ein Gesamtvolumen von etwa 20,8 Milliarden Euro aus. Davon entfallen etwa 29% auf die Eigenheimzulage, etwa 23% auf die GRW und etwa 48% auf die Städtebauförderung. Auf der Ebene der Bundesländer zeigt sich, dass sich bei den Pro-Kopf-Förderbeträgen hinsichtlich der GRW-Investitionsförderung und hinsichtlich der Städtebauförderung eine klare Förderpräferenz zugunsten der neuen Länder ergibt, während die Pro-Kopf-Höhe der Eigenheimzulage nur eine moderate regionale Streuung um den bundesweiten Mittelwert ausweist.

Die regionale Differenzierung der Fördermittel fällt auf der Ebene der NUTS-3-Regionen deutlicher aus. Da mit der GRW-Förderung besonders strukturschwache Gebiete gefördert werden sollen, existieren hier folglich besonders große regionale Unterschiede in der Förderhöhe. Demnach finden sich vor allem im Westen eine Anzahl von Bundesländern, in denen die Mehrzahl der Kreise gar nicht in den Genuss dieser Mittel kommt, während zahlreiche Regionen der neuen Länder die höchsten Fördersätze verzeichnen. Da diese Fördersätze jedoch auf die konkrete Höhe der vorgenommenen Investitionen bezogen werden, kann es vorkommen, dass ein Gebiet in den alten Ländern trotz eines geringen Fördersatzes im Endeffekt dennoch eine nicht unbeträchtliche absolute Pro-Kopf -Förderung erhält, da hier die Investitionshöhe als solche höher ist. Daraus ergibt sich dann, dass auch in den - wenn auch verhältnismäßig wenigen - Fördergebieten in den alten Ländern ähnlich hohe Beträge zustande kommen wie in einigen wenigen Gebieten der neuen Länder. Dennoch ist natürlich dort eine deutliche Konzentration der Mittel zu verzeichnen.

Auch bei der Eigenheimzulage weist die Pro-Kopf-Förderung aufgrund der Siedlungsstruktur nun eine breite regionale Streuung aus. Während in großen Städten selbst (etwa Berlin) nur geringste Werte verzeichnet werden, erreicht die Förderung besonders in den Umlandregionen großer Städte das höchste Ausmaß. Insgesamt aber zeigt sich, dass die Eigenheimförderung kein Instrument zur Steuerung der Entwicklung benachteiligter Regionen ist, da es bundesweit zu einer ähnlichen regionalen Differenzierung kommt. Hier ist zu erkennen, dass die Förderung wohl eher einer real vorgegebenen Verteilung der Bezieher mittlerer Einkommen als typischer Nutznießer der Förderung folgt.

Im Rahmen der Städtebauförderung werden große und größte Gemeinden adressiert, sodass man hier in einigen wenigen ländlichen Gebieten ohne (Groß-)Städte Kreise keine Förderung antrifft. Während auf den ersten Blick die Förderpräferenz zugunsten der neuen Länder offensichtlich wird, zeigt sich aber, dass Sanierungs- und Erhaltungsmaßnahmen auch in größeren Teilen Westdeutschlands gefördert wurden.

Effektive Inzidenz

Bei der Bestimmung der effektiven Inzidenz muss zwischen dem direkten Effekt, dem Fremdeffekt und dem Nettoeffekt unterschieden werden, der sich in der Aggregation der aus einer Zielregion abfließenden und der ihr zufließenden regionalen Spillovern zusammensetzt. Als Zielregion kann einmal die NUTS-3-Region, zum anderen die ROR von Interesse sein.

Auf der Ebene der ROR, die als funktionaler Raum weitgehende ökonomische Interdependenzen erfasst, ist die Summe aus direktem Effekt und Spillovereffekten zwischen den der ROR angehörenden NUTS-3-Regionen sehr hoch. Dies bedeutet, dass die Ausprägung der BWS (je Einwohner) innerhalb einer ROR maßgeblich von den innerhalb dieser ROR angesiedelten Determinanten selbst bestimmt wird. Im Durchschnitt über alle bundesdeutschen ROR und über alle Determinanten beträgt dieser ROR-interne Effekt etwa 98%. Zu nur etwa 2% wird also die BWS einer ROR durch einen über diese funktionale Abgrenzungsebene hinausgehenden Netto-Spillover aus anderen Regionen mitverursacht. In regionaler Differenzierung schwankt dieser Fremdeffekt zwischen null und knapp 9%. Dabei kann dieser Fremdeffekt sowohl eine positive als auch eine negative Wirkungsrichtung aufweisen, d.h. in einigen ROR fällt die tatsächliche BWS höher aus als dies ohne räumliche Spillover der Fall wäre, in anderen verhält es sich umgekehrt. Für benachbarte ROR zeigt sich dabei oft die gleiche Wirkungsrichtung. Eine positive Abstrahlungswirkung ist dabei vor allem in der Nähe großer Agglomerationen zu verzeichnen.

Zur Ermittlung der räumlichen Wirkungen der einzelnen Fördermaßnahmen wurde ceteris paribus die geleistete Förderhöhe in einer NUTS-3-Region um 10% erhöht, um zu sehen, welcher Effekt sich hieraus für die eigene Region und die über die zugehörige ROR hinausgehenden Regionen ergibt. Dieser Eigeneffekt im Verhältnis zum Gesamteffekt stellt den sogenannten regionalen Wirkungskoeffizienten dar. Bezüglich der Eigenheimzulage beträgt dieser im gesamtdeutschen Durchschnitt knapp 70% (bei einer regionalen Schwankungsbreite von etwa 50-90%). Dieser Anteil ist besonders in der Nähe von großen Agglomerationszentren hoch, was damit begründet werden kann, dass sich die Unternehmen des Baugewerbes und der wohnungsbaunahen Dienstleistungen in der Nähe dieser Zentren ansiedeln und somit nachgelagerte Effekte auch verstärkt in der Region verbleiben. Für das Politikfeld der Städtebauförderung ergibt sich ein regionaler Wirkungskoeffizient von durchschnittlich 33% bei einer regionalen Schwankungsbreite von etwa 8-67%). Diese im Vergleich zur Eigenheimzulage geringere regionale Wirksamkeit lässt sich zum Teil aus den eher überregional orientierten Auftragsvergaben auf diesem Gebiet erklären. Für die Maßnahmen der GRW-Förderung kann eine analoge Interpretation nicht erfolgen. Dies liegt an den Spezifika der gewählten Modellparameter. Die GRW-Mittel können hier nur als Teilmenge der gesamten Neuinvestitionssumme innerhalb des Kapitalstocks dargestellt werden, die erst in ihrer Gesamtheit langfristig auf die Bruttowertschöpfung wirkt und so in der Testgleichung nicht als signifikant nachgewiesen wurden.

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