Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Studie zur Implementierung einer Innenentwicklungspotenzial-Flächenerhebung in die amtliche Statistik

Ergebnisse

Aktivitäten der Länder

Auf Länderebene treten Ministerien, Landesämter bzw. Senatsverwaltungen bereits als Akteure und Promoter der kommunalen Erfassung von IEP auf. Die kommunale Ebene mit ihrer Planungshoheit steht dabei im Fokus dieser Aktivitäten, die durch fachliche und technologische Erfassungshilfen unterstützt werden.

Die Spannweite der Unterstützungsaktivitäten zur kommunalen Erfassung von Innenentwicklungspotenzialen reicht von Informationsveranstaltungen und Workshops (inklusive der Vorstellung lokaler Best-Practice-Beispiele) über Arbeitshilfen (z. B. Leitfäden, grafische Erfassungshilfen usw.) bis hin zu rechner- und internet-gestützten Erfassungswerkzeugen.

Beispiele für letztere sind:

  • das Flächenmanagement-Tool (FLOO) in Baden-Württemberg
  • die Erhebung Raum+ und der Leerstandspilot in Rheinland-Pfalz
  • die Flächendatenbank in Bayern und Hessen
  • das Baulücken- und Leerstandskataster in Niedersachsen
  • das Flächenmanagementkataster in Schleswig-Holstein
  • das Flächenmanagement und Raumplanungsinformationssystem (RAPIS) in Sachsen
  • die Gewerbebrachenerhebung in Nordrhein-Westfalen
  • die Projektinitiative "GENIAL zentral" in Thüringen
  • das Baulückenmanagement in Berlin
  • der Brownfield-Navigator HOMBRE mit europäischem Bezug

Daneben verfügen Großstädte, interkommunale Verbünde sowie regionale Planungsverbände teilweise über eigene, häufig selbstentwickelte innovative Erfassungslösungen. Hervorragende Beispiele hierfür sind:

  • das "Nachhaltige Bauflächenmanagement Stuttgart" (NBS)
  • das Bauland-, Brach- und Konversionsflächenkataster der Stadt Erlangen
  • das Flächeninformationssystem "ruhrFIS" des Regionalverbandes Metropole Ruhr
  • verschiedene Innenentwicklungsprojekte des Regionalverbandes FrankfurtRheinMain.

Eine landesweite, flächendeckende IEP-Erfassung findet derzeit gleichwohl (außer bisher einmalig in Rheinland-Pfalz und dem Stadtstaat Berlin) nicht statt. Der Fokus der Erfassungsaktivitäten liegt auf der kommunalen bzw. regionalen Ebene. Für eine bundesweite Bilanzierung bzw. ein konsistentes Monitoring sind die dabei erhobenen IEP-Daten zu heterogen, vor allem durch die im Detail unterschiedlichen Projektausrichtungen und uneinheitlichen Erfassungskriterien.

Im Folgenden wird daher ein Konzept vorgestellt, das trotz der heterogenen und ungenügenden Datenlagen eine regelmäßig wiederkehrende, bundesweite Bilanzierung von Innenentwicklungspotenzialen ermöglichen könnte.

Möglichkeiten und Grenzen der Erfassung in ALKIS

Einen offensichtlichen Lösungsansatz für flächendeckende IEP-Erfassung stellt die Ergänzung der amtlichen Flächenstatistik um Angaben zu Innenentwicklungspotenzialen dar. Die Beschreibung der Flächennutzung erfolgt im "Amtlichen Liegenschaftskatasterinformationssystem (ALKIS®)". Jedes Flurstück hat in diesem eine eindeutig bestimmte "Tatsächliche Nutzung (TN)". Diese Information liegt auch der amtlichen Flächenstatistik zugrunde.

Alle Festlegungen zur Erfassung im ALKIS® erfolgten in der sogenannten GeoInfoDok durch die Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen (AdV), die in Abstimmung aller Bundesländer das verbindliche Regelwerk aufstellt. Dieses ermöglicht derzeit neben der verpflichtenden Erfassung der Flächennutzung auch optional die Beschreibung des Zustands von Flächen mit dem Attributwert "ungenutzt".

Einige Kommunen in Deutschland nutzen bereits diese Möglichkeit. Würde die Erfassung dieser Zustandsbeschreibung von Flächen verpflichtend sein (durch Definition als Grunddatenbestand), wäre eine einheitliche, klar geregelte und flächendeckende Datengrundlage für eine Bilanzierung und für ein kontinuierliches Monitoring von Brachflächen vorhanden.

Zu diesem Lösungsansatz (und damit der ursprüngliche verfolgten Projektidee) äußert die AdV, die für die Definition der GeoInfoDok verantwortlich ist, allerdings hinsichtlich einer verpflichtenden Erfassung des Zustands fachliche sowie rechtliche Bedenken.

Insbesondere wird der Zustand einer Fläche (genutzt bzw. zur Zeit ungenutzt) als Fach- und nicht als Geobasisinformation angesehen und gehört somit nach Auffassung der AdV nicht zum Grunddatenbestand. Schwerwiegender ist aber wohl der Erfassungs- und Aktualisierungsaufwand, der damit verbunden wäre. Eine einheitliche und bundesweit flächendeckende IEP-Erfassung über ALKIS ist damit derzeit nicht realisierbar.

Rahmenkonzept zur IEP-Erfassung

Basierend auf der Analyse der Ausgangslage und den verschiedenen Erfassungsmöglichkeiten wurde darum ein alternatives Konzept erarbeitet, welches zwei Komponenten beinhaltet:

  1. die Zusammenführung der bestehenden, heterogenen Datenbestände sowie
  2. die Motivation und Unterstützung von Kommunen, die ihre IEP noch nicht erfassen.


Komponente 1: Zusammenführung heterogener IEP-Datenbestände

Die Gewinnung belastbarer Aussagen zur IEP-Situation durch die Zusammenführung heterogener Datenbestände im Sinne einer bundesweiten, räumlichen Vergleichbarkeit setzt eine Datenhomogenisierung voraus. Dazu wurde im Projekt ein bundeseinheitlicher Erfassungsstandard entworfen und zur Entwicklung eines gemeinsamen Verständnisses zwischen Kommunen, Ländern und Bund abgestimmt.

Dieser Erfassungsstandard muss sich an seiner größtmöglichen Umsetzbarkeit orientieren und sollte daher so flexibel wie möglich die Daten verschiedener Erhebungen zusammenfassen. Er sollte möglichst einfach sein, aber dennoch Aussagen hinsichtlich der geometrischen Bezugsfläche, der Flächeneigenschaften (Bebauungszustand und Nutzung), sowie der Mindestflächengrößen treffen. Abbildung 1 zeigt den Workflow eines solchen Erfassungsprogrammes.


Der Flächenbezug definiert die (kleinste) räumliche Einheit, auf der IEP-Flächen von den Kommunen erhoben werden. Nach den Abstimmungen sollten Flurstücke diese Bezugsebene bilden. Eine gebäudebasierte Erfassung (auf einem Flurstück können mehrere Gebäude mit und ohne aktuelle Nutzung stehen) ist aus Aufwandsgründen in nächster Zeit nicht flächendeckend umsetzbar.

Die Flächeneigenschaften beschreiben das gemeinsame Verständnis von IEP. Im Vorschlag für den Erfassungsstandard wird eine von den Begriffen Baulücke/Brachfläche/Leerstand losgelöste, wertfreie Definition der Flächentypen präferiert, um sich von den regional unterschiedlichen Begriffsverständnissen zu lösen.

Demnach werden etwa Baulücken als unbebaute Flurstücke im Innenbereich sowie Brachflächen als bebaute, aber ungenutzte Flurstücke inkl. Wohngebäudebrachen (Wohngebäudeleerstände) definiert. Nachverdichtungspotenziale werden in diesem Kontext nicht als IEP betrachtet. Generell ist für die Flächendefinition eine Unterscheidung nach der Nutzung (zum Beispiel zwischen Wohn- sowie Industrie- und Gewerbeflächen) nötig. Abbildung 2 zeigt den erarbeiteten Vorschlag für die Flächentypdefinition.


Die Flächenerfassungsgröße definiert üblicherweise die Mindestgröße einer Fläche, ab der eine Erfassung bzw. Kategorisierung erfolgt. Nach derzeitigem Stand der Abstimmung wird im IEP-Kontext aufgrund der großen regionalen Unterschiede in Deutschland auf die Festlegung einer Mindesterfassungsgröße verzichtet. So stellen beispielweise Baulücken unter 300 m² im verdichtetem städtischen Innenraum eine IEP-Fläche dar, aber nicht im ländlichen Raum, wo die Ansprüche an die Grundstücksfläche häufig wesentlich größer sind (und die Bodenpreise geringer).

Bei der abschließenden Abstimmung und Festlegung der Kategorien des Mindesterfassungsstandards muss beachtet werden, dass mit diesem Erfassungsstandard die Ableitung von IEP-Daten aus bestehenden kommunalen Systemen bzw. aus den Erfassungstools der jeweiligen Bundesländer möglich sein muss.


Komponente 2: Motivation/Unterstützung noch nicht erfassender Kommunen

Die zweite Konzeptkomponente zielt auf die Motivation und Unterstützung von Kommunen, die bisher keine IEP erfassen. Die aktuellen Initiativen und Angebote des Bundes, der Länder und Regionen scheinen hierfür noch nicht ausreichend. Chancen und Potenziale der IEP und ihrer quantitativen Erfassung sind für viele, insbesondere kleinere Kommunen, noch immer nicht ausreichend erkennbar. Hier müssen Bund und Länder die IEP-Flächenaufnahme weiter propagieren und möglichst viele Kommunen von der Bedeutung der IEP-Erfassung und -Nutzung überzeugen.

Als Haupthinderungsgründe einer angemessenen Erfassung und Pflege von IEP-Daten werden von Kommunen Zeitmangel, Personalprobleme (Kapazitäten und Kompetenzen), fehlende Finanzmittel und damit verbundene Prioritätensetzungen genannt (vgl. Studie Erhebung Innenentwicklungspotenziale). Eine erfolgreiche IEP-Erfassungsunterstützung muss daher ein leicht zu bedienendes und zu pflegendes IEP-Monitoringprogramm zum Ziel haben.

Dieses sollte – soweit möglich – auch eine weitgehend automatisierte IEP-Ersterfassung anbieten, die durch lokales Wissen noch korrigiert und ergänzt werden muss. Das senkt den Aufwand für die Kommunen ganz bedeutend und erleichtert ihnen die IEP-Ersterfassung und spätere Aktualisierungen. Entsprechende Verfahren für eine automatisierte Erfassung von Baulücken sind bereits entwickelt bzw. bereits im operationellen Betrieb.

Diese auf Geobasisdaten basierenden IEP-Monitoringprogramme könnten durch die entsprechenden Länderverwaltungen als Fachinformationssysteme implementiert und den Kommunen in Form eines Web Feature Service zur Verfügung gestellt werden. Das würde eine sehr leichte, internetbasierte Erfassung und Auswertung ermöglichen, was besonders wichtig ist, da diese so auch Mitarbeiter mit wenig oder fehlender Erfahrung bei der GIS-gestützten Flächenerfassung durchführen können.

Besonders attraktiv für Kommunen ist es, wenn solche Erfassungssysteme zusätzlich die Nutzung verorteter Einwohnermeldedaten anbieten, wie etwa das das Baulücken- und Leerstandskataster in Niedersachsen. Diese Einwohnermeldedaten (nur regional oder lokal zugängliche Datendienste) stehen den Kommunen zur Verfügung bzw. können für sie aufbereitet werden. Werden sie mit weiteren Daten kombiniert, so stehen z.B. neben den für die IEP-Erfassung wichtigen Leerstandsinformationen auch kleinräumige Bevölkerungsdaten für viele weitere planerische Aufgaben zur Verfügung. Hierbei müssen natürlich die Anforderungen des Datenschutzes strikt eingehalten werden.

Um Informationen zu IEP von den Kommunen zu bekommen, die auch mit diesen Hilfestellungen zukünftig nicht erfassen, könnte ein automatisiertes Verfahren eingesetzt werden, um das theoretische Potenzial aus Baulücken zu bestimmen. Darauf aufbauend könnte dann das tatsächliche Baulückenpotenzial abgeschätzt werden. Als Schätzer könnte das Verhältnis des berechneten theoretischen mit dem tatsächlichen Potenzial bereits erfassender Kommunen unter Berücksichtigung des BBSR-Stadt- und Gemeindetyps genutzt werden.

Mit den erfassten IEP-Daten aus beiden Komponenten (Homogenisierung / Zusammenführung, Unterstützung / Abschätzung) könnte die Basis für ein informatorisches IEP-Instrument zur dauerhaften, nachhaltigen Analyse der Flächenentwicklung geschaffen werden.

Potenziell geeignete Datenbanken

Für die Umsetzung des beschriebenen Rahmenkonzepts wird die aktive Unterstützung der Bundesländer benötigt. Besonders gefragt sind hierbei Unterstützungsaktivitäten hinsichtlich einer konzeptkonformen rechner- bzw. internetgestützten, quantitativen Erfassung von Innenentwicklungspotenzialen in den Kommunen.

Sehr gute Beispiele für derartige, an Flächendeckung und zentraler Datenhaltung orientierte und somit potenziell für die bundesweite Erhebung geeignete Erfassungswerkzeuge sind der RAUM+Monitor, das Erfassungs- und Bewertungssystem für Bauflächenpotenziale in Rheinland-Pfalz, das Baulücken- und Leerstandskataster in Niedersachsen, das Flächenmanagementkataster in Schleswig-Holstein oder das Flächenmanagement-Tool (FLOO) in Baden-Württemberg.

Weitere Unterstützungstools mit lokaler bzw. heterogener Datenhaltung sind beispielsweise die Flächendatenbanken in Bayern und Hessen sowie das kommunale Flächenmanagementsystem in Sachsen. Diese könnten wegen ihrer lokalen Datenhaltung aber ohne Modifikationen nicht in ein bundesweites System integriert werden.

Ein weiteres, in Vorbereitung befindliches, konzeptkonformes System wird voraussichtlich ab 2017 IEP-Daten für Sachsen-Anhalt im Sinne des Rahmenkonzepts an den Bund liefern können.

Handlungsempfehlungen

Die periodische Erhebung von IEP-Flächen sollte eine Kernaufgabe der Kommunen darstellen. Die Erhebung unterstützt die Kommunen dabei, ihren kommunalen Planungsaufgaben unter der Forderung einer nachhaltigen, flächen- und kostenschonenden Siedlungsentwicklung nachzukommen und somit u.a. eine bessere Auslastung vorhandener Siedlungsinfrastruktur zu ermöglichen.

Bund, Länder und Kommunen müssen daran arbeiten, einfache und kostengünstige Verfahren der IEP-Erfassung voranzutreiben, die zudem möglichst nach bundesweit vergleichbaren Standards erfolgen sollten. Hierzu sind etwa Grundlagen zu statistischen Erhebungsverfahren sowie gesetzliche Vorgaben weiterzuentwickeln. Der im Projekt entwickelte Vorschlag für ein Rahmenkonzept zur IEP-Erfassung sollte dabei Berücksichtigung finden und schrittweise umgesetzt sowie ggf. modifiziert werden.

Der Bund sollte noch stärker und klarer die Bedeutung und die Vorteile der bundesweiten Erfassung im Eigeninteresse der Kommunen und Länder kommunizieren, um das Verständnis und die Bereitschaft für die Erfassung und auch die Abgabe aggregierter Daten an den Bund zu erhöhen.

Dies sollte durch konkrete Gremienarbeit insbesondere mit und in den drei kommunalen Spitzenverbänden (Deutscher Städtetag, Deutscher Landkreistag und Deutscher Städte- und Gemeindebund), beispielsweise auf Tagungen und Informationsveranstaltungen zum Thema Innenentwicklung, erfolgen. Die Länder können dabei noch deutlicher auf ihre Einflussmöglichkeiten bei der Flächensteuerung, der Flächensparzielerreichung und dem Zielerreichungs-Monitoring hingewiesen werden. Gleichzeitig sind die aus der IEP-Erhebung resultierenden Potenziale zu verdeutlichen.

Chancen und Potenziale der IEP und ihrer quantitativen Erfassung sind für viele, insbesondere kleinere Kommunen, nicht immer ausreichend erkennbar. Hier müssen Bund und Länder die IEP-Flächenaufnahme weiter propagieren, um die Kommunen von der wichtigen Bedeutung der IEP-Erfassung und -Nutzung zu überzeugen.

Dazu sollten zukünftige Forschungsmittel für folgende Aktivitäten priorisiert werden:

  • Aufbau einer webbasierten Informationsplattform zu Aktivitäten, Werkzeugen und aktuellem Stand der IEP-Erfassung
  • Erarbeitung eines Konzepts zur Veröffentlichung und Präsentation des IEP-Erfassungsstandes auf Landes- und später Kreisebene ab 2017 auf der oben genannten Plattform
  • Implementierung und Anwendung des Rahmenkonzepts (Komponente 1, Zusammenführung heterogener Datenbestände) für die Integration in einen bundesweiten IEP-Datensatz
  • Einbindung des Konzepts in die Informationsplattform Fläche und den Aktionsplan Flächensparen des BMUB / UBA
  • Rechtliche Prüfung bzw. Schärfung der Gesetzeslage hinsichtlich der Genehmigungsfähigkeit neuer Baulandausweisungen im Außenbereich nach §35 BauGB durch die Flächennutzungsplanung (erst bei Nachweis fehlender Innenentwicklungspotenziale durch die Gemeinde darf im Außenbereich gebaut werden)
  • Weiterentwicklung von Methoden zur bundesweiten Abschätzung von Baulücken und Ersterfassungsunterstützung z.B. durch Verschneidung vorhandener Hausumringe mit demnächst bundesweit verfügbaren Flurgrenzen (Geodaten); Ergebnispräsentation über Internetportale wie dem Monitor der Siedlungs- und Freiraumentwicklung (IÖR Monitor)

Die Bundesländer sollten ihrerseits die Kommunen aktiv bei Umsetzung des Rahmenkonzepts unterstützen. Besonders wichtig hierbei sind einfach bedienbare, rahmenkonzeptkonforme Werkzeuge zur quantitativen Erfassung von Innenentwicklungspotenzialen in den Kommunen.

Die Bundesländer sollten finanzschwache Kommunen auch finanziell bei der IEP-Erfassung unterstützen. Beispielsweise fördern hier die EU, der Bund und einige Bundesländer über die jeweilige Mittelvergabepolitik gezielt die IEP-Erfassung.

Alternativ wäre mit juristischer Forschungskompetenz weiter über die Möglichkeiten einer zukünftig rechtlich verbindlichen IEP-Erfassung nachzudenken. In diesem Zusammenhang wäre ggf. auch die rechtliche Prüfung der Möglichkeiten für eine deutschlandweite, verbindliche Abgrenzung von Innen- und Außenbereichen wünschenswert. Diese Daten wären für die Überprüfung von planerischen Zielen hinsichtlich der Ausschöpfung von Innenentwicklungspotenzialen zwingend erforderlich.

Aufbauend auf den bereits existierenden bzw. in Entwicklung befindlichen Systemen sollten erste landesweite IEP-Daten ab circa 2017 zunächst für einige Bundesländer erhoben werden. Diese könnten durch stichprobenhafte Umfragen in den übrigen Bundesländer ergänzt werden und würden so erste bundesweite IEP- Bilanzierungsschätzungen erlauben. Langfristig ist jedoch eine bundesweite Vollerhebung anzustreben.

Parallel dazu sollte der Bund weitere Gespräche mit der Arbeitsgemeinschaft der Vermessungsverwaltungen (AdV) hinsichtlich der Schaffung der Grundlagen für eine Innenentwicklungspotenzialerhebung in ALKIS® führen.

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