Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung

Forschungsprojekt: Studie "Interkommunale Kooperation in der Städtebauförderung"

Ergebnisse

Interkommunale Kooperationen im Überblick

Interkommunale Kooperationen sind kein neues Phänomen und vielerorts schon fest in den Verwaltungsalltag integriert. Die Themen, die auf interkommunaler Ebene bearbeitet werden, umfassen Bereiche wie Tourismusförderung und Regionalmarketing bis hin zu neueren Themen wie IT-Infrastruktur, Stadtentwicklung und Verwaltungskooperation. Zukünftig werden Themen wie Breitbandversorgung und erneuerbare Energien bedeutsamer werden. Auch die Anpassung der Strukturen der Daseinsvorsorge ist für interkommunale Kooperationen von immenser Bedeutung. Die damit verbundene interkommunale Abstimmung bei der gemeinsamen Erarbeitung von Konzepten und Zielsetzungen, die gemeinsame Verständigung über Standorte der sozialen und technischen Infrastruktur und die Regelung der Finanzierung von Vorhaben tragen dazu bei "Kirchturmdenken" in den Kommunen abzubauen und interkommunale Kooperationen fest im kommunalen Handeln zu verankern.

Interkommunale Kooperationen in der Städtebauförderung

Bei der Betrachtung der interkommunalen Kooperationen im Kontext der Städtebauförderung zeigt sich, dass Hessen hier eine wichtige Vorreiterrolle eingenommen hat. Im Rahmen des Städtebauförderprogramms "Stadtumbau West" wurde hier bereits ab 2004 ein Schwerpunkt auf interkommunale Kooperationen gelegt. Dies war eine wichtige Grundlage für die Entwicklung des Städtebauförderprogramms Kleinere Städte und Gemeinden, mit dem eine neue ergänzende Profilierung der Städtebauförderung erfolgte. Der neue Fokus auf Klein- und Mittelstädte erforderte auch eine Anpassung der Anforderungen im Rahmen einer integrierten Stadtentwicklungspolitik. Das Programm ist ein neuer Typus, da hier der lokale Gebietsbezug der Städtebauförderung mit einem interkommunal abgestimmten Vorgehen verknüpfen wird. Das Städtebauförderprogramm Kleinere Städte und Gemeinden wurde im Jahr 2010 gestartet und hat mit bislang 358 Mio. Euro (Verpflichtungsrahmen des Bundes bis einschließlich 2016) einen wichtigen Beitrag für die Entwicklung kleinerer Städte und Gemeinden geleistet.

Mit dem Städtebauförderprogramm Kleinere Städte und Gemeinden wird auf die schwierige Situation kleinerer Städte und Gemeinden reagiert, die Daseinsvorsorge angesichts des demografischen Wandels für ihre Bewohner dauerhaft zu sichern. Insbesondere Kommunen in ländlichen, dünn besiedelten Räumen sollen als Ankerpunkte der Daseinsvorsorge für die Zukunft handlungsfähig gemacht werden. Hierfür werden die Fördergelder des Programms vielfach verwendet, um eine Kooperation auf interkommunaler Ebene zu beginnen oder bestehende Kooperationen weiter zu führen und zu vertiefen.

Hinsichtlich der Anpassung der Infrastrukturen der Daseinsvorsorge bieten interkommunale Kooperationen nicht nur im Rahmen der Städtebauförderung eine Reihe von Mehrwerten. Dies sind Effizienzvorteile (durch Bündelung von Ressourcen und Kompetenzen), Spezialisierungsvorteile (durch Verringerung von Doppelstrukturen), Synergieeffekte (durch Austausch und reduziertes Konkurrenzdenken) sowie daraus resultierend Kostenvorteile und eine erhöhte Produktivität. Interkommunale Kooperationen sind damit ein wichtiger Baustein, um über die interkommunale Abstimmung und Lastenverteilung die Sicherung und Qualifizierung von Daseinsvorsorgeangeboten zu ermöglichen.

In den untersuchten Praxisbeispielen tragen die Maßnahmen zur Anpassung der Daseinsvorsorge aufgrund ihrer Lage in den Stadt- und Ortskernen auch zur Stärkung dieser bei. Die Festlegung der Fördergebiete in den Ortskernen der beteiligten Kommunen findet im Rahmen des Abstimmungsprozesses zur Erarbeitung der integrierten Entwicklungskonzepte statt. Im Anschluss wird die konkrete Umsetzung baulicher Maßnahmen von den beteiligten Kommunen in der Regel auch hier in eigener Verantwortung vorgenommen. Mehrere der untersuchten Praxisbeispiele nutzen weitere Instrumente, wie ein gemeinsames Leerstandsmanagement, um gemeinsam die Nachnutzung leerstehender Gebäude zu forcieren.

Im Städtebauförderprogramm Kleinere Städte und Gemeinden gibt es insgesamt 358 Kooperationsräume, von denen 199 (rund 56 %) aus mehreren beteiligten Kommunen bestehen (eigene Berechnung auf Basis der Städtebauförderungsdatenbank des BBSR, Stand 2015). Mehr als die Hälfte aller Kooperationsräume im Programm werden also als interkommunale Kooperation durchgeführt. Die durchschnittliche Anzahl der an einer interkommunalen Kooperation an beteiligten Kommunen liegt bei 4,8. Es zeigte sich, dass sich interkommunale Kooperationen im Programm Kleinere Städte und Gemeinden in drei Gruppen unterteilen lassen:

  • kleine interkommunale Kooperationen mit zwei oder drei beteiligten Kommunen (Anzahl: 76),
  • durchschnittlich große interkommunale Kooperationen mit vier oder fünf beteiligten Kommunen (Anzahl: 64),
  • große interkommunale Kooperationen mit sechs oder mehr beteiligten Kommunen (Anzahl: 59).

Eine Auswertung des siedlungsstrukturellen Regionstyps ergibt, dass fast die Hälfte aller interkommunalen Kooperationen in überwiegend ländlichen Regionen (rund 49 %) liegt. Etwa 45 % der interkommunalen Kooperationen befinden sich in tendenziell schrumpfenden und ungefähr 39 % in tendenziell wachsenden Räumen (eigene Berechnung auf Basis der Städtebauförderungsdatenbank des BBSR, Stand 2015 und der laufenden Raumbeobachtung des BBSR, Stand 2016).

Definition von interkommunalen Kooperationen in der Städtebauförderung

Ein wichtiges Ergebnis der Studie ist die Definition von interkommunalen Kooperationen im Rahmen der Städtebauförderung, welche eine klare Unterscheidung zu vielfach synonym verwendeten Begriffen (wie z. B. überörtliche Zusammenarbeit) ermöglicht.

Definition: Interkommunale Kooperation in der Städtebauförderung

  • Mindestens zwei Gebietskörperschaften sind auf der kommunalen Ebene (Städte, Gemeinden, Gemeindeverbände) an der Kooperation beteiligt.
  • Die Kooperationen erfolgen formal auf gleicher institutioneller Ebene.
  • Die Selbstständigkeit der Gemeinden in kommunalrechtlichem Sinne bleibt erhalten.
  • Ein inhaltlich umfassender integrierter Ansatz wird verfolgt.
  • Es besteht ein regionaler Bezug, im Sinne eines räumlich-funktionalen Zusammenhangs.
  • Die Initiative geht von den kooperierenden kommunalen Körperschaften selbst aus, die Zusammenarbeit erfolgt auf freiwilliger Basis.

Formelle und informelle Organisationsformen

Bei der Gestaltung interkommunaler Kooperationen steht ein breites Spektrum an möglichen Kooperations-, Rechts- beziehungsweise Organisationsformen zu Verfügung. Diese bestimmen die organisatorische und vertragliche Basis der Zusammenarbeit, indem Rechte und Pflichten sowie Verantwortlichkeiten und Zuständigkeiten der einzelnen Kommunen festgelegt werden. Ebenso ist die Verteilung der Kosten Gegenstand dieser Regelungen. Unterschieden wird insbesondere zwischen formellen und informellen Formen der Kooperation. Formelle Kooperationen umfassen rechtlich abgesicherte Formen der Zusammenarbeit. Der Vorteil ist die höhere Verbindlichkeit. Informelle Kooperationen kommen ohne rechtlich fixierte Strukturen aus und ermöglichen den beteiligten Akteuren eine höhere Flexibilität hinsichtlich ihrer Rollengestaltung. In der Praxis finden sich Mischformen, die sich über die Zeit weiterentwickeln. Hier ist zu beobachten, dass die meisten der interkommunalen Kooperationen mit einer informellen Form beginnen und sich mit zunehmender Zahl und Intensität der Aufgaben auch der Grad der Formalisierung erhöht.

Akteure und Beteiligung

Für sämtliche Kooperationsvorhaben gilt, dass deren Erfolg in hohem Maße von den handelnden Personen abhängig ist. Leitfiguren, die den Prozess initiieren, vorantreiben und den Wissenstransfer zwischen den Akteuren organisieren, sind von immenser Bedeutung. Entsprechend ist es häufig problematisch, wenn diese Leitfiguren aus der Kooperation ausscheiden und der Prozess dadurch im schlimmsten Fall zum Erliegen kommt. Als solche Leitfiguren spielen neben den Bürgermeistern auch Akteure aus der Verwaltung oder externe Akteure, wie Landräte oder Akteure aus der Wirtschaft eine wichtige Rolle.

Mit der Einbindung einer großen Anzahl von Akteuren ist eine Reihe von Herausforderungen verbunden. So müssen etwa die verschiedenen Interessen der Akteure in Einklang gebracht werden. Mit einer steigenden Heterogenität der Interessen erhöht sich auch der Aufwand zur Koordinierung, wodurch größere Transaktionskosten entstehen. Gegebenenfalls kann dies den Verlauf des Kooperationsvorhabens ausbremsen. Vor diesem Hintergrund ist neben der Schaffung einer geeigneten Organisationsstruktur der Kooperation auch die Auswahl der teilnehmenden Akteure von hoher Bedeutung. Einerseits erhöht eine breite Beteiligung zwar die Akzeptanz des Vorhabens, andererseits vereinfacht eine kleinere und homogener zusammengesetzte Gruppe von Akteuren tendenziell die Aushandlung von Entscheidungen.

Initiierungsthemen

Die betrachteten Kooperationsräume konnten Ihre Zusammenarbeit im Rahmen der Städtebauförderung auf verschiedenen Vorläuferinitiativen aufbauen. Die hier bearbeiteten Themen zeichnen sich insbesondere dadurch aus, dass

  • zwischen den Kooperationspartnern ein gemeinsamer Handlungsdruck identifiziert wurde, zum Beispiel im Umgang mit Leerständen.
  • zwischen den Kooperationspartnern bereits ein grundsätzlicher Konsens hinsichtlich des Themas und der Kooperationsvorteile besteht, zum Beispiel bei den Themen Flächenausweisung oder Infrastrukturanpassung.
  • die geplanten Maßnahmen sichtbare Ergebnisse für die einzelnen beteiligten Kommunen ermöglichen.
  • sich klare Synergieeffekte für die Kooperationspartner zeigen.

Instrumente

Der Einsatz eines Kooperationsmanagements spielte bei einem Großteil der untersuchten interkommunalen Kooperationen eine wichtige Rolle. Die Kooperationsmanagements unterstützen die Verwaltungen bei der Durchführung des Kooperationsprozesses und dienen als zentrale Ansprechpartner für die beteiligten Akteure. Sie setzen sich zum Teil aus Akteuren aus den Verwaltungen, zum Teil aber auch aus externen Akteure zusammen, die als Berater den Prozess steuern. Aber auch eine Einbettung in übergeordnete Strukturen, die durch eine LEADER-Förderung oder beispielsweise in Nordrhein-Westfalen mit den REGIONALEN geschaffen wurden, bieten sich für einzelne interkommunale Kooperationen an.

Integrierte Entwicklungskonzepte für interkommunale Kooperationen sollen ganzheitliche Entwicklungen in den beteiligten Kommunen anstoßen und koordinieren. Grundlage eines Konzeptes ist es, einen Planungs- und Handlungsansatz zu entwickeln, der aktiv die Entwicklung der kooperierenden Gemeinden aufgreift, Impulse auslöst und einen gestalterischen Anspruch verfolgt. Die integrierten Entwicklungskonzepte sind die Grundlage, um unterschiedliche Handlungsfelder, Maßnahmen und Zielsetzungen im Sinne einer Gesamtstrategie für die Entwicklung eines Kooperationsraums zu kombinieren und unterschiedliche Akteursgruppen, Fachplanungen und Ressourcen einzubinden. Angesichts der vielschichtigen Herausforderungen bei interkommunalen Kooperationen sind integrierte Entwicklungskonzepte ein wichtiges Instrument, um zukunftsfähige Entwicklungen anzustoßen und eine Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand, privaten Akteuren und der Bürgerschaft zu initiieren. Sie entstehen meist als Fördervoraussetzung für ein Förderprogramm der EU, des Bundes oder der Länder. Als Instrument für die integrierte Entwicklung in einer interkommunalen Kooperation eignen sie sich nur dann, wenn die im Entwicklungskonzept formulierten Ziele und Maßnahmen sich nicht ausschließlich auf das jeweilige Förderprogramm beziehen. Erforderlich ist es, einen förderprogrammunabhängigen Ansatz zu verfolgen, der zur Realisierung von Maßnahmen unterschiedliche Finanzierungsquellen benennt. Dies unterstützt die Erarbeitung und Umsetzung ganzheitlicher Strategien, die unterschiedliche Themen, Handlungsfelder und Ressorts in den Blick nehmen. Für viele Kooperationsräume sind die Erarbeitung und vor allem die Umsetzung eines integrierten Entwicklungskonzeptes eine große Herausforderung. Insbesondere vielschichtige Akteursstrukturen, eine großräumige überörtliche Betrachtung und der interkommunale Ansatz erfordern eine sehr intensive Auseinandersetzung mit den relevanten Themen und einen sensiblen Umgang mit der Erarbeitung von konkreten Projekten.

Verfügungsfonds spielen in der Umsetzung des Programms bislang nur eine untergeordnete Rolle. Voraussetzung für die erfolgreiche Etablierung eines Verfügungsfonds ist das Vorhandensein einer stabilen Arbeitskonstellation. Insbesondere in ländlichen Räumen besteht oftmals eine große Verbundenheit mit dem Raum und die relevanten Akteure kennen sich persönlich, so dass die Bereitschaft, private Mittel für öffentliche/gesellschaftliche Aufgaben zur Verfügung zu stellen, gut ausgeprägt ist. Allerdings sollte ein räumlicher Bezug bestehen und die Einrichtung eines Verfügungsfonds zunächst auf lokaler Ebene erfolgen. Die Anwendung im überörtlichen Kontext erfordert sehr eingeübte, stabile Strukturen sowie eine langfristig angelegte Vorgehensweise. Auch im Bereich der Verfügungsfonds gilt, dass eine Unterstützung durch die Länder mit Informationsveranstaltungen und Arbeitshilfen wichtig wäre. Das Land NRW hat aktuell eine programmübergreifende Arbeitshilfe zu Verfügungsfonds veröffentlicht.

Fazit

Interkommunale Kooperationen sind in Deutschland schon seit vielen Jahren ein etabliertes Instrument zur Förderung der Zusammenarbeit mehrerer Kommunen und sind in vielfältigen Ausprägungen vorzufinden. Durch die Einbeziehung dieses Ansatzes in das Städtebauförderprogramm „Kleinere Städte und Gemeinden“ steht Klein- und Mittelstädten in strukturschwachen ländlich geprägten Räumen seit 2010 ein Instrument zur Verfügung, um durch überörtliches gemeinsames Handeln gezielt auf Herausforderungen, wie die Schrumpfung und Alterung der Bevölkerung, knappe finanzielle Spielräume sowie den interregionalen Wettbewerb zu reagieren.

In den untersuchten Praxisbeispielen werden die Vorteile des Programms Kleinere Städte und Gemeinden zur Umsetzung von städtebaulichen Maßnahmen vielfach in Anspruch genommen. Es sind vielfältige Ansätze interkommunaler Zusammenarbeit bei der Anpassung von Infrastrukturen der Daseinsvorsorge und bei der Stärkung der Stadt- und Ortskerne zu erkennen.

Interkommunale Kooperation bieten zur Sicherung und Qualifizierung der Infrastrukturen der Daseinsvorsorge Mehrwerte, wie Effizienzvorteile (durch Bündelung von Ressourcen und Kompetenzen), Spezialisierungsvorteile (durch Verringerung von Doppelstrukturen), Synergieeffekte (durch Austausch und reduziertes Konkurrenzdenken) sowie daraus resultierend Kostenvorteile und eine erhöhte Produktivität. Die Durchführung von interkommunalen Kooperationen tragen zudem zur Schaffung einer regionalen Identität und zum Abbau eines lokalen Kirchturmdenkens bei.

Bei der Analyse der eingesetzten Instrumente zeigte sich die Bedeutung von überörtlich abgestimmten, integrierten Entwicklungskonzepten für die Vorbereitung und Durchführung städtebaulicher Gesamtmaßnahmen. Diese dienen unter anderem als Grundlage, um Handlungsbedarfe in den Kooperationsräumen und den beteiligten Kommunen hinsichtlich der Daseinsvorsorge zu identifizieren. Der Einsatz eines Kooperationsmanagements spielte bei einem Großteil der untersuchten interkommunalen Kooperationen eine wichtige Rolle. Ein Kooperationsmanagement unterstützt die Verwaltungen bei der Durchführung des Kooperationsprozesses und dient als zentraler Ansprechpartner für die beteiligten Akteure.

Aufgrund dieser Mehrwerte und positiven Effekte bieten interkommunale Kooperationen Vorteile auch für wachsende Kommunen. Das Konzept der interkommunalen Kooperation ist daher nicht nur als Lösungsansatz bei konkreten Problemen, sondern als ein Vorgehen zu verstehen, dass langfristig bei der Anpassung der Daseinsvorsorgeeinrichtungen einen wichtigen Beitrag leisten kann.

Zentrale Erkenntnisse kurz und knapp

Interkommunale Kooperationen …

  • … benötigen Zeit.
  • … agieren in einem komplexen Umfeld mit einer Vielzahl von handelnden Akteuren.
  • … bedeuten zu Beginn einen erhöhten Aufwand für die beteiligten Akteure.
  • … müssen flexibel auf Veränderungen der Rahmenbedingungen reagieren.
  • … müssen eine gemeinsame Identität entwickeln.
  • … müssen ihre Ergebnisse sichtbar machen.
  • … werden von Leitfiguren geprägt.
  • … leben von der Unterstützung durch die Bürgermeister.
  • … bauen auf bestehende Netzwerken auf.
  • … sind in der Städtebauförderung etabliert.

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